环评何去何从？——为环评改革谏言

作者 | 马立强

本文转载自公众号【马哥说】，仅代表作者观点

近日，听闻环评法已再次启动修订，为行业的发展注入新的希望。诸多行业人士翘首期盼，小弟也借机斗胆提出一点拙见，不当之处，还望海涵。  

此前，马哥于2019年3月分别“马哥说”及“环评互联网”发表了《环评何去何从——环评的困境及其改革之路探讨》，在行业内引起不少争议和讨论，本文是该文的延续，不当之处还请大家多多指正。

一、    环评制度存在的问题

       环评制度在环境保护方面总体上发挥了积极作用，其价值不再赘述。在此重点分析该制度被人质疑的六大问题：

       ● 经济发展的“协调性”被人质疑

       ● 环境准入的“操作性”被人质疑

       ● 环境保护的“实效性”被人质疑

       ● 行政审批的“复杂性”被人质疑

       ● 四海皆准的“技术性”被人质疑

       ● 长篇大论的“必要性”被人质疑

1、经济发展的“协调性”被人质疑

       经济发展讲究的是效率，时间就是生命，但是环评编制和审批的冗长流程与过程被人所诟病。特别是报告书项目，编制三五个月，评估和审批二三个月，没有半年基本办不出，企业对此怨声载道。

       此外，环评重点关注在“减排”，对节能与经济效益等内容环评并不关注。撇开节能谈减排就像撇开计量谈毒性一样，是耍流氓。“零排放”、“全回用”等看似合理却不科学的概念的提出，印证了其协调性的不足，也让企业觉得不值得，甚至被视为经济发展的障碍。

      企业投建项目促进生产是件好事，怎么审批个环评感觉就像做错事呢？

2、环境准入的“操作性”被人质疑

      环评制度的核心是评价项目的环境可行性，决定项目是否“准入”。但是，当前准入主要集中在经信委发改委，以及国土规划口子，环评实际上起不到“准入”的作用啦。

       准入是在可行性研究阶段确定的事情，如果环评以“准入”为主，其基础资料根本无法满足当前评估的“技术”要求，因为污染物源强和排放量根本不清，所以目前环评不再强调“准入”，而是可以在“开工建设”之前完成。因此，对失去准入价值的环评来说，已名存实亡！

       如果园区产业规划与土地利用规划都已明确，规划环评已提出明确的准入要求，干嘛还要环评来准入呢？

3、环境保护的“实效性”被人质疑

      建设项目的实际环境影响与环评有多大关系，很多人存在怀疑，这也是为何多数企业将环评束之高阁，从不翻阅的原因。一个项目的环境影响到底是由项目本身决定的，还是由环评报告决定的？像道路、餐饮、空分装置、输送管道、简单机加工、电子装配等项目，“评与不评环境影响都在那里，不增不减”。这类环境影响跟“评价”基本无关的项目，完全可以通过排放标准与行业技术规范来管理，而不必非要开展环评。当然，化工、电镀、采掘与生态等环境影响大的除外，而实际上，绝大多数项目都是相对简单的项目。

      如果项目本身的环境影响与环评无关，环评存在的必要性又在哪里呢？企业投产后的环境管理已让位给许可证和排放标准，为何还要纠结于“绣花”一般的环评呢？

4、行政审批的“复杂性”被人质疑

       环评审批难，这是共识，审批人员要对批复终身负责，这一辈子的责任谁也不想担。反正企业的生存和发展与审批人员没有半毛钱关系，热心反而带来不少风险，何必呢？所以，“零排放”、“全回用”、超低排放等非常受欢迎，硬生生被要求写到环评报告里，导致环评文件“实效性”很差。因为企业做不到是企业的事情，至少审批上没问题。

      可见过分追责审批人员的责任绝不是件好事，这让审批过程变得极为复杂。目前审批周期长并不在于“法定的审批时间”，而是没有纳入计时的“技术评估”过程。

      既然企业的主体责任都已明晰了，何必要难为审批人员呢？

5、四海皆准的“技术性”被人质疑

      外行看环评会有个疑惑，报告的内容哪个都一样，都是放之四海而皆准。其实这也没错，法律法规本就是放之四海而皆准的要求。将法规标准要求的内容单列出，企业照此执行就好，干嘛还要环评啊？

      环评有两大主线：依法评价和科学评价，依法评价的内容完全根据法规和标准，科学评价的内容根据预测或是专业判断等。如此说来，环评中依法评价的内容完全可以模板化，因为法规标准就在那里，不会因为你不知道就不执行。但是科学评价需要体现项目的特点，而目前由于需要“面面俱到”，否则动辄以“遗漏缺项”来追责，导致任何项目都需要抓细枝末节。比如装配企业的VOCs（因为用到了润滑油），危废库的VOCs收集和治理（根本没有VOCs持续排放源，管控应该是要求容器密闭，而不是后端增设费电的设施），这些年排放量十几二十公斤的VOCs，要不要收集治理，要不要申请总量？

环评的技术性应该重点体现在法规标准不明确的地方，但环评不是环保设计，也不能替代环保设计。环评的技术性需要在复杂项目上体现差异，简单的一般项目通过法规标准约束就足够啦。

      但是，当前的情况是，绝大多数的评价结论是没有不通过的，环境影响是没有不可接受的，如此的话，其技术性何在呢？

6、长篇大论的“必要性”被人质疑

      由于审批人员要终身负责，专家和评估中心要对报告质量负责，“导则”对报告的编制又提出了严格的技术要求，导致环评文件不得不大书特书。

      为了让环评文件尽善尽美，专家与评估机构不得不依照“导则”对环评报告进行详细评估。而导则的编制又是基于“最不利”情形来设计的，本着“宁错杀1000，不漏网1人”的原则，只考虑潜在遗漏造成的后果，却不考虑概率问题，造成巨大的社会成本。比如即便生产和存储设施建在二楼的化工项目也有可能地下水评价等级很高（因为所属行业的原因，强制执行地下水导则中的相关要求），甚至需要搜集连续三年地下水监测资料。当然，也有专家和领导会认为管道、转移等过程不可能都在楼上，所以暴露的风险仍旧很高。此外，催化剂里含重金属，项目是不是算涉重，需要从严管控？汽车零配件行业与电子装配行业少量包装材料用发泡工艺生产包材，是不是按照涉有毒发泡的塑料制品业从严对待？空分装置属于“化工”，是否要做报告书？（这类项目尽管环境影响很小，但是《建设项目环境影响评价分类管理名录》对其严格按照行业进行了分类，要做大部头的书）这些都是不考虑实际影响大小的典型“后果思维”。后果思维的代表——《枪支认定标准》，导致摆摊打气球的天津老太赵春华以“非法持有枪支罪”被判处3.6年有期徒刑，真是让人啼笑皆非。（具体分析以及“后果思维”的提出，请见马哥说：事故是可以预防的吗？——管控应该基于风险还是基于后果）。

       “导则”这种在别的行业只是作为指导原则的文件，在环评人和管理人员眼里简直比法律法规还重要，执行起来不折不扣，造成环评文件长篇累牍，不胜其烦。就连环评工作者都难以忍受。关键，我们评审的到底是“建设项目的环境影响”还是“环境影响报告的编制质量”呢？

     一个一般规模的企业，其存在的环境问题其实10页纸可以写的明明白白，为何却需要一本200多页的报告书呢？

二、    环评制度改革的原则和方向

     一切事务均需围绕“价值”而存在，凡是失去“价值”的，理应被淘汰。环评制度的改革应该围绕“价值”，立足于如下五个“基于”来满足相关需求：

1、      基于建设“生态文明”的需求

       环境影响评价是从源头防治环境污染和生态破坏的重要环境管理手段，是生态文明建设的重要保障。环评的价值应该始终围绕污染物的源头控制。

2、    基于深化“放管服”改革的需求

       政府职能在持续的转变与提升，简政放权、放管结合、优化服务，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。环评的价值应该始终围绕促进社会综合效益的提升。

3、    基于强化“企业主体责任”的需求

       诚信体系的建设将产生协同效应，谁污染谁治理，谁的错误谁承担，积极发挥企业的主体责任。环评的改革应该体现企业的主体责任。

4、    基于优化“营商环境”的需求

      行政审批费时费力，为了优化营商环境，应该立足于减审批数量、压审批时间、简化环评文件内容、服务好企业。环评的改革应该服务企业，优化营商环境。

5、    基于明晰“责任边界”的需求

       市场的资源配置与企业的主体责任，政府的区域规划与宏观引导，行政主管机构的标准规范与游戏规则的制定等，各司其职。环评的改革需要厘清责任边界。

三、    环评制度改革的建议

       改革的目的是回归初心、回归科学、回归本质，按照“三个回归”的指导思想，环评制度改革应该：

1、不忘初心，加强规划环评、弱化建设项目环评，或与排污许可制度合二为一，促进生态文明建设

       环评制度的初心在于污染的源头控制，在于环境准入。准入理应从宏观层面入手，结合生态红线、土地利用、产业政策与环境承载力，提出具体要求。因而环评应该重点关注在规划环评与区域环评，在规划环评和区域环评落地的区域，弱化建设项目环评，甚至可以取消建设项目环评的审批，改为告知承诺制。

       另外，环评与排污许可合二为一逐渐成为趋势，因为排污许可证也是在排污之前申领，其内容与环评基本完全一致，无需许可两次，这与行政许可法立法意图也不符。

       这样的变革即满足生态文明建设源头污染控制的要求，又契合实际，满足“放管服”的要求。

2、回顾科学，改革技术导则、实施分类管理、推动经济高质量发展

       当前环评的技术方法强调以“最不利”情形来评估，导致评价范围动不动三五公里，环境应急预案的编制也是如此。实际中有大量的项目并非都是“最不利”的大项目。典型的“后果”思维影响技术导则和行业标准的制定，给行业带来了巨大的社会成本，很多专家也习惯了用后果思维思考问题，随便提修改意见。其实环境影响超过三公里的项目少之又少，大多数企业的环境影响范围并不大。

       作为应用学科的环评，其技术方法应该回归科学和理性，以此降低社会成本与企业负担。

       重点污染行业的项目未必含重点污染工艺，如何兼顾行业的同时以污染工艺为主，真正按照“环境影响的大小”来确定环境文件类型，充分体现环评的科学性，这是改革的方向之一。

       建议根据项目（或企业）潜在环境影响的大小，进行分类管理，将项目分为重大项目和一般项目。重大项目与一般项目执行不同的技术方法，实施不同的技术导则，采取不同的审批流程。一般项目可以不再采用审批制。此外，环评的文件类型应该环境影响的大小判断，文件类型应该与“行业”分类剥离，更多的体现产污工艺与污染物产排量。

3、回顾本质，取消建设项目概念、开展以企业为单位的评估

      环评不是设计，也无法替代设计，环评应为设计提出“要求”，而不是替代设计，环评文件应以“程序合法”为主，突出重点而瘦身。环评应该以评价综合环境效益为核心，而不是单方面的“减排”，应该体现综合环境绩效。如何避免打着“保护环境”的名义污染环境？低浓度低危害的污染物强制治理可能并不科学，设备制造及运营能耗等产生的“沉没污染”（电耗带来NOx与SO2等的排放）可能更大（马哥在《如何规避“无组织排放”法规风险——无组织排放的准确定义与管控要求》一文，首次创造性提出沉没污染的概念），环评的技术性应该体现在综合环境效益的评价，并开展环境经济损益分析。

      另外，行政许可面向的对象应该是“企业”而不是“项目”，建议不在围绕“建设项目”开展环评，而是面向企业进行许可，以契合排污许可制度（排污许可证的颁发以企业为单位）。企业的新改扩建项目可以按照“环评项目”进行界定，或是将改扩建的环评直接纳入许可证的变更流程。

      当前建设项目的行业分类遵照国民经济行业分类，但是企业内涉及的产污工艺可能跟多个行业相关，而且相同工艺由于设计规模不同，其环境影响与产排污也不同。按照行业对环评文件类型进行分类和界定存在天然的缺陷和不足，既然要发挥企业的主体责任，发挥注册环评工程师的执业资格，那就让这个界定交给企业和执业人员吧。

4、强化企业主体责任，强化注册环评师执业资格，企业“微调细改”内容豁免或是备查制，发挥信息化大数据作用

       企业是受益者，理应对环境污染负主体责任。环评工程师是执业资格，应该发挥更多的技术与咨询作用。让企业和注册环评工程师（实际成为注册环境咨询师更为贴切）发挥积极作用，主管机构只是行使监管责任，由企业和执业资格人员程度主体责任和技术责任。

       环评审批之后，企业有很多“微调细改”的变动难以判断是“重大”还是“非重大”，是否需要开展环评，是否构成“未批先建”。建议发挥注册环评工程师的执业资格，由企业组织人员自行编织，或是委托环评工程师编织环境影响分析报告（或“现状评价”报告），对“微调细改”等内容进行评估。凡是企业或是注册工程师认为不属于改扩建项目，不需要开展三同时的，都可以实施豁免或是备查制。如判断错误，企业需要按照“未批先建”处罚承担后果，注册工程师则需要受到“执业资格”审查和处罚。

       另外，大数据时代，排污无所遁形，程序合法必将让位于行为合法。未来开车肯定不需要驾照，因为驾驶水平高低全靠数据说话，而不是执照。企业的排污行为，将来也是事中与事后为主，程序合法的要求逐渐弱化，特别是环境质量优良的区域，程序角度或许仅需要许可总量便可。事中事后的监管必将成为重点，企业自证合法化成为常态，前端的源头管控逐渐让位于后期的综合监管。

5、改革追责制度、完善责任体系，鼓励担当和负责，给环评机构以申诉与法律援助权益

       第三方及评估机构和专家，都是提供“咨询”服务的，责任主体仍在企业。对于第三方、技术评估机构和专家的责任需要界定清楚，追责过严则导致事事小心翼翼，不肯担责，把环评报告弄的越来越厚，越来越纠结。编制单位唯恐遗漏，求全责备，面面俱到；评审专家唯恐失职，意见百八十条，补充、核实、细化、完善------等专家术语一堆；审批人员担心终身追责，能拖延的尽量拖延，能不批的尽量不批，让企业叫苦连天。

      另外，当前上上下下对于环评的审查，到底审查的是“项目”还是“报告”，一直模糊不清。假设一本报告编制质量不高，小错误很多，但项目毫无问题，环境影响完全可接受，该环评报告是通过还是不通过呢？评价标准适用错误等属于环评中严重的问题，但是项目排放浓度和排放量很低，不管什么标准都能达到，该环评项目是通过还是不通过呢？

      如果审查的是报告书，而不是项目，要这样的审查何用？如果审查的是项目，报告书仅是参考，何必要纠结文件的细枝末节？运营期已有排污许可和在线监测监控等把关，前道绣花一样的评估过程，价值何在？环评文件除了其批复外，其它内容不应该作为法律文件，否则将来环评的审查还应该有律师参与。

     什么时候环评的技术审查抓“本源”，技术评估抓“本质”，摒弃“最不利”的“后果思维”，通过服务生产服务经济来实现自身价值，环评才真的能做到实事求是、科学负责。

      另外，环评机构往往被人暴击却毫无力反击，就连央视新闻报道都把企业运营期不合规的行为归咎于环评，真是让人哭笑不得。妄想包打天下的环评，不仅无法达到目标，如今还要被天下抛弃。

     环评单位需要法律援助来澄清相关技术问题，这样才能打破地方利益的垄断，建立公平公正科学客观的环境咨询市场。

6、系统解决环评制度当前存在的“六性”问题

     ● 解决经济发展的“协调性”：将节能与减排有机统一，改善营商环境、强调综合的环境效益；

     ● 解决环境准入的“操作性”：通过规划环评与区域环评确定准入原则，为建设项目环评瘦身；

     ● 解决环境保护的“实效性”：环评名录修订，环境影响大的项目才需要开展评价，影响小的项目告知承诺、或豁免或备查；

     ● 解决行政审批的“复杂性”：通过告知承诺制突出企业主体责任，简化或优化审批流程；

     ● 解决四海皆准的“技术性”：环评的技术方法变革，根据“影响大小”实施分类分级管理；

     ● 解决长篇大论的“必要性”：环评瘦身，修改技术导则，仅是针对必要的内容开展评价，突出项目审查，而不是环评文件审查。

       总之，随着环境管理制度的改革，过去以环评制度为核心，以项目准入为主的管理制度逐渐让位给排污许可制度，环境管理已向既抓宏观又抓微观的全流程管理转变。全流程全过程的环境管理将构建三层框架：“三线一单”为空间管控基础，区域环评及项目环评为环境准入，排污许可作为企业运行守法依据。不忘初心、回归科学、秉承价值的环评制度将在这轮改革中焕发新的生机。

    最后，再啰嗦两句：

      1.    关于行业发展：环评的变革让从业人员惶恐，都觉得行业前景堪忧。但是，我们需要坚信，只要始终围绕提供价值服务，无论何时何地都有广阔的生存空间。

      2.    关于环境监管：近年的环境管理轰轰烈烈，成效也显著，但是今年开始为何收效不大了，问题出在哪里？除了已经纳入监管的企业外，其实还有大量未纳入监管的“黑户”企业存在，那些李鬼害死了李逵。

      分享一个真实的案例：某区域关停了一半以上的电镀企业后，排海口的重金属仍然会超标，污染来的不可思议。最后彻查下来，竟然是一家从没有办过环保手续的镇上的电镀企业（该企业是如何存在的，值得深究），其电镀槽的废液从不处理直接排放，浓度超标万倍。这一家的污染排放量顶50家都不止，那我们监管的重点是那50家已经达标排放的企业，还是那些未纳入监管的偷排企业呢？

      2016年版环评法删除了补办环评的要求，原以为绝大多数企业都有环评手续了，但是现实是第一轮环保督查时，东部沿海城市主动上报超过20%以上的企业从未办过环评。那会儿全国范围内恐怕有50%的企业从未环评过。其实纳入监管的企业已经被管的差不多啦，后期的重点是那些未纳入监管范畴的黑户企业。他们偷排一点，胜过几十家合规企业的排放。按照处理效率为90%来估算，一家非法企业的排放量顶10家合法企业。

      大数据时代，通过原辅材料及化学品的流向，以及产品的来源就可以监控，未纳入监管的企业如何遁形呢？没纳入监管自然没有监管责任，或许选择性视而不见吧。

编辑：君君.环评互联网

来源：马哥说