编者按货物、工程和服务是我国政府采购的三大类主要标的物。我国政府采购法律法规对于货物和服务采购的法律规范在总体要求、采购程序上是相同的，但在个性化设计和程序安排上针对项目特点存在不同，这是业界必须认清的一个重要业务问题。我们拟在此以《政府采购法》及其实施条例等法律法规为依据，对这个问题进行简要梳理和探讨，以求寻找规律，帮助提高业务水平。
从货物与服务的定义出发
《政府采购法》第二条规定“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”从上述定义可以看出，货物和服务从性质上看是不同的采购标的物。可以这样理解：货物一般指有形的产品，如电脑、家具、服装等，而服务则一般指向无形的产品或劳务，如软件编程、印刷、物业服务等。
《政府采购法实施条例》第二条规定，“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”，进一步阐述了服务的范围，指出服务采购不仅包括行政机关、事业单位和团体组织自身需要的服务，同时还包括向社会公众提供的公共服务产品。
公共服务产品可以根据其具体内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等。基础公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动需要的基础性服务，如提供水、电、气、交通与通讯基础设施服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及企业等从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务。社会公共服务是国家为满足公民的生存、生活、发展需要的社会性直接投入，如教育、医疗、社会福利等。
与采购人自身需要的服务相比，公共服务产品的范围较为宽泛，有时甚至包括提供服务载体的采购，属于混合型采购。
采购方式选取大同小异
一是法定方式。《政府采购法》对于货物和服务项目的采购方式都作了原则性规定，从第二十七条到第三十二条,用一整章较为详细地明确了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等采购方式的适用情形，以上采购方式除询价采购只能适用于货物采购外，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式均能够适用于货物和服务采购。
二是行政法解释。《政府采购法实施条例》第七条规定“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。……政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。”这是对《政府采购法》第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”的解释，特别提示属于工程建设有关的货物和服务采用招标方式采购，也适用《招标投标法》。
三是国家行政部门的部门规章。《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二条对于如何采用非招标方式采购的问题作出了规定，“采购人、采购代理机构采用非招标采购方式采购货物、工程和服务的，适用本办法。本办法所称非招标采购方式，是指竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式。竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。询价是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。”
74号令第三条规定非招标方式的前提条件是，“采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式：（一）依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（二）依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（三）达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；（四）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。”
四是国家行政部门的规范性文件。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2015〕214号，以下简称“214号文”）则从另一个侧面延伸了服务类采购，强调“政府购买服务”项目适用竞争性磋商，这既是对非标方式的补充，也是服务类采购的一个特殊政策。
对于货物类采购则是对特殊情况作了限制性规定：“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。”并非所有特殊货物或服务采购项目都适用竞争性磋商的采购方式，超过公开招标数额标准的项目必须事先得到“设区的市、自治州以上人民政府财政部门”批准同意方可实施采购。
采购程序四点差别
一是采购需求确定程序不同。《政府采购法实施条例》第十五条规定：“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”这里共同的要点是货物和服务的采购需求确定均应当符合政府采购政策，应当征求相关供应商的、专家的意见，不同点是向社会公众提供公共服务产品的项目应当在实施采购以前向社会公众征求意见，这就表明其采购方案不是采购人单位一家说了算，而必须有一个向社会征求意见的环节。
二是投标人主体限定范围有别。《政府采购法实施条例》第十八条规定“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。”本条规定一方面对于有上述种种回避因素的供应商参加同一个项目的政府采购活动加以制约，例如甲是集团公司，乙是集团成员，双方有控股或管理关系，甲和乙就不能同时参加某同一项目的政府采购活动，这对于货物和服务类采购均适用。另一方面特别指出，除单一来源方式外，已经为项目提供整体设计、规划编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商不得再参加该项目的其他采购活动，这是服务类项目的特别规定，目的是防止出现倾向性，防止围标串标等违法违规行为的发生。
三是合同履约验收主体不同。《政府采购法实施条例》第四十五条规定：“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。”可见，社会公共服务项目的验收与一般货物类或者政府自身需要的的服务项目验收不同，作为社会公共服务产品的使用者，社会公众有权参加验收，而且还须将验收结果向社会公开，这就从采购程序上作了一个精妙的设计，保障了公共服务产品用之于民必先取信于民。
四是项目评审要求有所差别。87号令第五十五条第二款规定：“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。评审因素应当在招标文件中规定。”这里的服务水平是供应商提供服务的具体表现，包括服务标准、服务质量、服务规模、用户评价等综合因素。该条第三款规定：“货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”这就表明服务类项目与货物类项目在价格权重设置上有所差异，从制度设计上更加注重服务类项目的服务质量，而不是将报价作为最主要的考查因素，从一定程度上降低了提供虚假服务承诺、以畸低报价谋取中标等可能性。214号文采用对最后报价进行综合评分的评审办法，也是防范服务项目单纯低价中标，应该说国家很早就注重“服务有所值优先”而非低价优先。
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