城市房屋拆迁纠纷的调研与实践
——西安市新城区人民法院
随着西安市城市骨架不断拉大、城市化进程不断加快，如何改善人居环境，完善城市配套设施，提高城市品位与竞争力被提上了议程。对西安这座包含了众多旧城区的城市而言，棚户区改造问题成为重中之重。地处西安城市中心的新城区是个典型的旧城区。在辖区土地极度紧张的情况下，区委、区政府科学谋划，将棚户区改造与产业结构调整、发展区域经济相结合。利用棚户区拆迁出的土地，推动老城区向历史文化新区转变，实现由区位中心向现代商贸服务中心转变，实现由市民密居区向城市公共空间宽松、优美的居住、商业休闲区转变。从而实现“向城东要空间，与浐灞生态区对接；向城北要亮点，与行政新区对接；向城中要特色，与皇城复兴计划对接”的战略规划。
当前，棚户区改造、城市房屋拆迁过程中各种多发和复杂激烈的纠纷使其已经演变成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。随着新城区成为了西安市棚户区改造的主战场，辖区因拆迁引发的纠纷不断涌现，社会矛盾极易激化，行政审判工作遇到了前所未有的挑战。我们坚持把思想和行动高度统一到城市发展大局上，把服从法律、服务大局和保护人民群众利益有机结合起来，认真研究房屋拆迁案件的热点、难点问题，立足审判，延伸职能，审理执行好每一个房屋拆迁案件，妥善化解矛盾，快速平息争端，在法院职责范围内切实保护人民群众的合法利益，为城市建设快速发展提供有力的司法保障。
近年来，新城法院行政审判庭审理或参与协调处理因城市房屋拆迁引发的纠纷千余件。主要方式包括审理、审查当事人提起诉讼的行政案件；审查请求法院强制执行拆迁行政裁决的案件；提前介入调解的非诉讼行政拆迁执行案件；参与行政机关组织的信访会议；参与各方联动的拆迁协调会议。通过对这些案件的处理、调研、分析，我们发现了城市房屋拆迁纠纷的主要成因及存在问题，并在司法实践中积极发挥能动作用，进行了有益探索，采取了一些行之有效的措施，不仅为服务大局做出了贡献，而且取得了良好的社会效果。
一、城市房屋拆迁纠纷的成因分析
（一）拆迁补偿标准偏低，是引发拆迁矛盾和纠纷最根本的原因。拆迁过程实际上是拆迁双方利益重新调整和分配的过程。拆迁补偿标准过低，与房地产市场价值规律不相适应，造成被拆迁一方特别是部分特困群体生活质量下降，负担加重,无力购买新房,从而不配合拆迁甚至拒绝搬迁，不可避免的引发矛盾和纠纷。
（二）补偿标准不统一，具体操作不规范，是引发拆迁矛盾和纠纷的重要因素。城中村改造项目、棚户区改造项目和旧城改造项目甚至同类项目在拆迁过程中，因政策不一致，拆迁补偿标准不统一，使被拆迁群众特别是同类地区被拆迁群众相互攀比，心理不平衡。部分工作人员在实际工作中,具体操作不规范，被拆迁户之间同等条件下奖励标准不一致，从而引发矛盾和纠纷。
（三）保障措施不配套，相关政策法规不衔接，是引发拆迁矛盾和纠纷的一个重要方面。在城中村改造项目特别是在棚户区和旧城改造项目中,住房困难群众和生活困难群众等低收入群体占大多数。因住房保障措施和生活保障措施不配套，相关政策衔接不上，使得这部分群众，采取货币补偿难以维持生计；如果进行房屋安置，又无力购买新房，或购买新房后生活质量严重下降，从而对拆迁工作不积极不配合。
（四）部分项目单位违法违规强制拆迁，严重激化拆迁矛盾和纠纷。部分项目单位、拆迁实施单位和拆迁工作人员拆迁法律、法规观念淡薄，不依法办事，违法违规拆迁,甚至动用涉黑势力强制拆迁住户房屋，使被拆迁户无家可归，在社会上造成恶劣影响，严重激化矛盾。
（五）个别钉子户“漫天要价”，使项目单位为降低拆迁成本，采取过激行为引发矛盾和纠纷。个别被拆迁户企图通过拆迁漫天要价，一夜暴富。达不到要求决不搬迁。也有一些被拆迁户存在持久战心理，认为拖到最后开发商会妥协，补偿金额会上调。严重影响拆迁工作进度，给项目单位造成巨大经济损失，项目单位亦采取一些过激行为而引发矛盾和纠纷。
二、法院受理房屋拆迁案件的基本情况
法院受理的房屋拆迁纠纷主要有三大类：房屋拆迁民事纠纷，主要是双方达成安置补偿协议后，被拆迁人或承租人在约定的搬迁期限内拒绝搬迁而引起的诉讼；房屋拆迁行政纠纷，包括对拆迁裁决不服而提起的行政诉讼和非诉审查；房屋拆迁强制执行案件。
房屋拆迁行政诉讼案件的主要类型是拆迁当事人不服行政部门所做出行政裁决。提起行政裁决诉讼的原告主要是裁决中的被申请人，即被拆迁人，起诉事由集中表现在不服拆迁裁决中的补偿、安置方案，评估标准、行政程序违法等。裁决中的申请人即拆迁人作为原告的案件不多，起诉的事由众多，如裁决期限过长影响其合法权益、安置方案不合理等，往往是针对无关紧要的环节提出起诉，并且几乎都向法院提出先予执行的申请，显示出其意图并非是请求法院撤销行政裁决，而是通过行政诉讼程序的启动，达到加快拆迁进程的效果。拆迁补偿费用和补偿方式是拆迁双方当事人争议的焦点，现在的拆迁模式是拆迁户的待拆房屋按政府规定的价格评估，而新开发的商品房价格由市场评估，不运用同一种评估方法评估新旧房屋，并在此基础上确定差价，被拆迁人的“隐形损失”未列入考量。 现行拆迁法规没有提供完善的拆迁补偿标准，拆迁评估机制不合理。而法院在整个拆迁过程中只能起到司法审查、裁决以及强制执行拆迁房屋的作用，不能在拆迁双方最关心的补偿安置标准、方式上发挥作用。我国现行法律对“公共利益”采取概括式的立法例，对“公共利益”的范围、认定机构以及认定程序没有明确的规定。 按照《物权法》的规定，为公共利益需要，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对于公共利益的含义及范围等，在《物权法》制定过程中，多数专家认为很难对公共利益作出具体界定，建议由有关单行法作出规定或解释。但是立法可以推迟，要求由立法解决的现象却不是等立法完成后才出现，对于什么是公共利益，在何种情况下可以“强制拆迁”，公民和法人的实际利益如何全面救济等问题，法院在处理案件时无法可依、无所适从。
房屋拆迁案件执行难度在不断加大，主要由于拆迁双方补偿费用价格差逐年上升，拆迁矛盾极易激化。在强制拆迁过程中，暴力抗法事件形形色色，暴力抗法现象经常发生，由过去的谩骂、吵闹发展到公然持凶器、煤气瓶、汽油等极端方式，案件执行的成本不断加重，一方面法院要消耗大量的人力物力，另一方面一些拆迁户的不断**、信访，又牵涉着法院的办案精力，司法资源的消耗巨大。某些案件法院强制执行后，拆迁人往往以消极的态度对待被拆迁人，后续的思想教育、安置补偿等工作脱节，形成案了事不了，从而造成因拆迁形成的**案件数量不断攀升，既影响了社会稳定，又加大了法院的后续工作量。
某些被拆迁人成为“钉子户”有着更深层次的社会原因，被拆迁人与社会方方面面的矛盾，会随着法院的受理而集中转化为被拆迁人与法院之间的矛盾，甚至会转化为与法院的激烈冲突。多数拆迁案件事关城市建设与社会稳定大局，涉及面广，人数众多，行政机关职权的行使、拆迁人商业利益的实现、被拆迁人的财产权益及对政府的合理依赖的保护等之间矛盾相当突出。
三、城市房屋拆迁中存在的问题
目前拆迁制度的缺陷、弊端及疲软日渐凸显，理解和适用存在诸多争议与分歧，因此在房屋拆迁的实务运作中不可避免地面临颇多尴尬。但是法院在审理或协调拆迁案件中还发现了一些可以避免的问题。
1、房屋拆迁案件中，行政机关存在重实体、轻程序的现象。
有的是颁发许可证违反法定程序，拆迁主管部门在拆迁人缺少颁发许可证的必备条件如规划、环境报告书等材料的情况下就向其颁发了许可证，尽管在案件审理完毕前，拆迁人将有关的材料补办齐，但操作程序显属违法；有的是送达程序不规范，突出表现在行政裁决案件中当行政文书被被拆迁人拒绝接收，或者为了避免不必要的冲突的情况下，工作人员就将文书放在被拆迁人家门口或者贴在其门口，大部分留置送达的送达回证上缺少见证人的签名，甚至有的签名由居委会事后补签。实践中确实有部分被拆迁人没有收到行政裁决书，这必然严重影响其之后的听证权、安置方式选择权等合法权益。
2、行政裁决过程中裁决机关调解力度不够，存在调解程序不规范、调解笔录记录不完整的情况。调解是行政裁决的必经程序，但有少部分案件未经调解即裁决送到法院，也有的案件由于之前的送达困难和不规范，一方面客观影响到调解力度，导致调解率不高，另一方面在被拆迁人未参与的情况下缺席调解，导致了形式大于内容的调解现状。
3、拆迁评估存在随意性，评估程序不规范。实践中一个房屋可能有多份评估报告，也可能一份评估报告都没有，在房屋面积、评估程序等问题上也有诸多争议，如地大于房的情况，裁决机关一般只审查房产证，对土地证比较忽略，在调查取证上有一定欠缺，然而房屋尤其是私房更应注重土地证的审查，否则会造成评估补偿的不公引起被拆迁户的不满，进而故意回避拆迁裁决的送达与调解引发矛盾纠纷。
4、少数拆迁工作人员工作流于形式，不愿与被拆迁人沟通、谈心，甚至未经许可采取停水、断电、停职、停薪等恶劣手段，造成拆迁双方由对立走向敌对，激化了双方的矛盾，应当明确职责，对拆迁过程中不负责任的做法和人员依法追究其责任。一方面有助于纠正拆迁中的过错行为，提高拆迁工作人员的积极性、主动性，另一方面也能够提升政府的公信力，取信于民，有利于促进依法拆迁、文明拆迁的实现。
四、应对城市房屋拆迁纠纷的司法实践
城市房屋拆迁纠纷是社会现代化、城市化发展进程中必然出现的问题，各种多发和复杂激烈的纠纷使得社会的承受能力和处理能力，特别是司法机制解决拆迁纠纷的能力面临着极大的考验。新城法院始终站在服务大局的高度，依法妥善处理拆迁纠纷案件，采取多项积极有效的措施探索多元化纠纷解决机制，保证纠纷解决的质量、效果和效率，促进真正实现阳光拆迁、和谐拆迁。
1、依法审理好因政府大规模公共投资、振兴经济政策引起的城市房屋拆迁案件。
积极稳妥地引入合理性审查。对于行政诉讼，法院原则上只审查行政行为的合法性，不涉及合理性，这使被拆迁人处于较为不利的地位。引入合理性审查，法院可以对行政机关作出的显属不合理的行为进行处理，能够及时纠正、限制不合理行为的继续发生。对土地征收和房屋拆迁补偿标准明显偏低或者因立法滞后造成相对人合法权益不能得到充分保护的，综合运用多种方式进行协调处理，进行合理补偿。在确保重点项目推进的同时，注意保护相对人的实体权益。坚持做过细的思想教育和政策宣传工作，不以强制手段压服不同群体的利益冲突，引导教育当事人通过正当渠道表达诉求，防止个体矛盾演变成群体冲突、一般利益诉求演变成政治“维权”。比如：金海市场拆迁案，我们积极审慎地运用审判智慧，使拖延长达六年之久的拆迁难题得以解决，有利地支持了市政府的城市建设、招商引资工作。同时，责令拆迁人提供了足额担保，保证了被拆迁人利益不受损失。
2、科学界定强制拆迁的受案范围。
进入法院强制拆迁的被拆迁对象，应基本符合以下条件：①经济条件尚可却漫天要价，无理取闹的；②自由签订契约而无故不履行义务者；③采取危险举动抵制拆迁或煽动其他被拆迁人抵制合法拆迁的。选择震慑效应强、有代表性、能对其他多数拆迁案件有推动作用的案件进行强制执行，坚持教育为主、强制为辅，求得大多数案件的突破。
3、注重调解，着重保护弱势群体的合法权益。
拆迁矛盾是尖锐的，不能用简单的是非观念来衡量矛盾双方的行为，多调解才能钝化矛盾，才能充分掌握双方心理，求得突破。特别对于一些真正的弱势群体，他们不知如何实现其拆迁权益的最大化。我们在调解过程中更应有侧重地对其加以引导和辅导，帮助他们在拆迁过程中获得好的安置补偿。同时可以通过多种形式来宣传拆迁的法律知识，使被拆迁户懂得用合法的方式争取拆迁权益。比如：原告陈某等24人诉西安市房屋管理局撤销拆迁许可证一案自其他基层法院移送至新城法院。经查明，该案管辖权不在新城法院。由于该案原告人数众多，与行政机关及第三人对立情绪严重，极易引发不稳定事件。涉案的西安曲江大明宫遗址公园项目是省、市重点建设项目，该案的处理直接关系到城市改造和项目建设工作。新城法院行政审判庭充分认识到案件的特殊性，一方面就管辖问题向中院请示，一方面积极开展矛盾化解工作。承办法官多次约见各方当事人，耐心、详尽地倾听当事人的陈述，不厌其烦地讲解拆迁方面的法律法规和政府的惠民政策，积极带领当事人寻求公共利益、个人利益、局部利益、整体利益的最佳契合点。案件几经反复，24名原告理解了大明宫遗址区保护工作是造福子孙后代的好事，提出了比较理性的安置要求。第三人西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室对被拆迁人的合理诉求予以满足，最终拆迁人与被拆迁人顺利达成了拆迁安置协议，24名原告主动撤诉。该案的处理不仅避免了当事人因案件管辖问题辗转于多个法院之间，节约了诉讼成本，促进了社会和谐；而且为西安曲江大明宫遗址公园项目的拆迁改造工作提供了有效的法律服务和有力的司法保障。
4、推行能动司法机制，积极化解行政争议。
新城法院专门制定了《为城市改造、拆迁工作提供法律服务和司法保障的实施意见》。根据法院党组的安排部署，新城法院行政庭在以往开展能动司法活动的基础上，进一步加大工作力度，创新工作方法，大力推行能动司法机制，切实提供形式合法规范、内容令人信服的司法服务。主要做法有：
1、立足发展大局，延伸法律服务。
摈弃了“被动地实施司法救济，坐等办案”的做法，找准工作的结合点，深入拆迁一线宣传、答疑，有效引导利益各方遵守法律规定，通过合法的渠道解决纠纷。一方面搞好行政裁决的审查、执行工作；另一方面加强审判前移，选派优秀法官，前往拆迁现场，加强协调和矛盾化解工作。在拆迁现场设立法律服务点的做法有效发挥了法院工作服务发展、服务群众、促进和谐的作用，受到被拆迁群众的欢迎。
2、积极推行拆迁非诉行政执行案件提前介入协调制度。
推行拆迁非诉行政执行案件提前介入协调制度是新城法院能动司法、服务大局的有益举措。法官在此项工作上花费的精力，远远超过办理正常的行政案件和非诉执行案件。2008年以来，新城法院发挥能动司法作用，共提前介入协调拆迁非诉执行案件400余件，大部分在法院的协调下达成拆迁安置协议，使得多起矛盾激化、阻碍省、市重点项目顺利进行和城市改造的案件得以成功化解。比如：在地铁一号线朝阳门站点的拆迁工作中，只剩紧临朝阳门爱家超市的被拆迁人许某一户，严重影响地铁一号线项目地顺利进行。该户与拆迁单位情绪对立，在家中放置汽油桶、三个煤气罐并堆放了十余捆啤酒，寸步不离自己的住房，以此对抗拆迁工作。行政审判庭法官不顾个人安危，入户化解矛盾，在浓烈的汽油味中，耐心地倾听被拆迁人的陈述，讲解法规、政策，取得了徐某一家的信任。三天后徐某与拆迁单位在行政审判庭庭长办公室签定了拆迁安置协议书，积极地向拆迁单位交房并搬离。再如：张某与西安市新城区棚户区改造办公室的拆迁安置纠纷案，通过提前介入协调，不仅使拆迁人与被拆迁人长期无法达成一致的纠纷妥善达成协议，而且彻底解决了被拆迁人多处**的问题。
近年来新城区虽大规模推进征地拆迁工作，我院无一起因土地征用、拆迁安置引发的**、申诉案件。实践证明拆迁非诉行政执行案件提前介入协调制度在化解矛盾、促进和谐、平衡各方利益方面发挥了重大作用。
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