2012-08-29
地方政府作为中国城市土地市场的垄断供给者，垄断供给者必然过少供给住宅用地来获得最高垄断利润。地方政府一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出，所以其对建保障房缺乏积极性很正常。
近来，关于保障性住房的不利消息不断。在政府投入了巨大的公共资源之后，各地保障房不仅在质量上难如人意，在分配上亦未流向最需要的人群。人们不禁要问，保障性住房到底怎么了？
从目前情况来看，即使中央不断施加压力，相当部分地区实际上依然非常缺乏大规模建设保障性住房的积极性，尤其是没有积极性去为那些真正需要住房的外来农民工家庭、以及非本地户籍的大专毕业生提供保障性住房。
道理很简单，在地方财政垄断、过少供给商住用地、地方财政高度依赖商住用地出让金搞城市基础设施和工业开发区的情况下，要求地方政府大规模提供保障性住房确实有点勉为其难。一旦开始大规模供地以进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。因此，不少地方政府，尤其是那些房价高、外来人口流入较多的地方政府，缺乏积极性就不足为奇。即使短期内陆方迫于中央压力会做出一些动作，但如果要求地方长期这样做，除非中央愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现的情况，就是“中央请客，地方买单”，最后难以实施。由于并非所有地方都有足够财政实力和融资能力，就出现了河北石家庄没收住宅用房作为保障性住房，以及部分地方以企业员工宿舍“充数”保障房，甚至把职工宿舍、教师宿舍，动迁安置房都为保障房来凑数的情况。
更重要的是，即使能够建起广覆盖的保障性住房，这套体系能够有效运作吗？从世界各国经验看，早期公租房供给少的时候政府发挥主导作用；后期公租房管理运营负担加重，很多政府开始逐渐退出；更多的是政府通过激励政策发挥杠杆作用，让私营机构建设、提供、管理公租房，政府仅负责监督及准入的管理。实际上，世界上广覆盖的保障性住房体系案例并不多，即使是被认为比较成功的香港，大规模公屋体系建设也因其对房地产市场健康发展的破坏、商品房价格过高、政府被地产商俘获而屡遭诟病。此外，各种保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和监督问题，目前并没有得到有效解决。在此基础上就推进大规模保障性住房建设，出现各种问题就在所难免了。
2002年以来中国的房价一路上涨，一个主要原因就是住宅用地被人为地过少供给。而住宅用地被过少供给的关键，是在目前土地制度下，地方政府作为中国城市土地市场的垄断供给者，垄断供给者必然过少供给住宅用地来获得最高垄断利润；从经济学上讲，住宅业提供的是属于“非贸易品”的服务。由于服务提供商（房地产商）必须在本地提供住房来销售给本地人群，地方政府就可以利用其对本地商、住用地一级市场垄断的权力，构建一个住宅用地的“局域性卖方市场”，这也就是为什么我们看到各地地方政府总是通过设立“土地储备中心”来控制商、住用地的供地规模，并同时以“招、拍、挂”方式高价出让住宅用地的原因。
与住宅业供地过少相反，中国工业用地供给却过多。大多数国家城市化过程中工业用地只占新增用地10-20%，城市新增的大部分土地被用于老百姓居住与城市公益事业建设。与此形成鲜明对比，虽然中国城市空间扩张速度很快，但大约一半以上土地被用于搞工业开发区。于是我们自然会观察到，与商住用地过少供给，形成“局域性卖方市场”不同，工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，结果是过多供给，价格奇低，工业园区过度扩张，用地浪费情况。
因此，要解决目前房价畸高的问题，增加保障性住房和抑制房地产投机虽然有一定必要性，但远远不够，甚至不应该是主要调控措施。在房价这么高的情况下，地方政府不仅没有积极性去大幅增加保障性住房（因为要求被保障的人会更多），而且也会带来以前经济适用房销售中的各种不公平，甚至破坏房地产市场的健康运行。而抑制房地产投机，通过房贷政策等系列宏观调控措施即使短期能奏效，也最多只能治标，而难以治本。从根本上讲，需要消除导致房地产泡沫形成的条件，就不仅必须要改变地方政府垄断、高价供应商、住用地的局面，也要彻底改变因工业招商引资竞争而带来的产能过剩、贸易顺差和流动性过剩。而要实现上述改变，必须要进行土地制度和配套财税制度改革。
住房保障体制与以政府为主导的保障性住房建设两个概念不能等同，政府建设的可支付住房与住房可支付性问题也不能等同。考虑到未来中国将有4-5亿农村人口向城市进行永久性迁移，在这个过程中需要为这些流动人口及其家庭提供1.5亿到2亿套基本体面的可支付住房。但目前由政府主导融资、建设、分配与管理的住房保障体制，难以完全实现上述目标。
(作者为中国人民大学经济学院教授，文章原标题《保障性住房还是住房保障？》，略有删节)
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