近年来,中国金融机构不良资产呈现上升趋势,这增加了金融机构的破产风险。鉴于金融机构的特殊性及其破产可能引发的系统性风险,中国建立了特殊的金融机构破产制度。金融监管机构在处置破产金融机构程序中扮演着重要角色。本文主要探讨金融监管机构在金融机构破产程序中的角色,反思当前监管机构的处置方式和可能的改进措施。
金融监管机构在金融机构破产中的角色
本文作者:苏洁澈,中国政法大学民商经济法学院副教授。
本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“跨国银行破产法律问题专论”(项目编号:13YJC820070)。感谢作者授权本公众号发布。
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Part 1 | 中国金融机构破产制度简介 |
Part 2 | 金融监管机构在破产程序中的角色 |
Part 3 | 监管机构角色的司法限制与改善 |
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摘要:
基于金融业分业经营模式,银监会、证监会等金融监管机构通过早期干预、接管、撤销等程序主导着金融机构的破产程序。在行政性破产程序中,监管机构享有极大的自由裁量权,扮演着发起人、接管人、清算人和监督人等多种角色。现有制度限制了司法机构的作用,难以有效约束监管机构的行为。制定具体的破产规则、建立特殊的司法审查时限和专业的金融法院,有助于保障破产制度的有效运行,维持公共利益和私人利益之间的平衡。
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一、中国金融机构破产制度简介
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二、金融监管机构在破产程序中的角色
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三、监管机构角色的司法限制与改善
四、结论
当前,中国金融机构特殊破产规则与一般规则并存,特殊破产规则明显占据了上风。但具体的特殊破产规则却散落在各个不同的金融法律之中,涉及金融机构破产的立法和条例繁多,而规定的内容却大同小异。立法针对不同类型的金融机构制订了类似的破产程序,赋予了监管机构类似的处置权。制订单一的金融机构破产条例,将各类金融机构涵盖其中,并细化金融监管机构的处置规则,将有助于统一金融机构破产的思路,解决一般程序与特殊破产程序之间的协调和对接问题。而统一的金融机构破产条例应当对不同类型的金融机构予以区别对待,银行、保险、证券等不同金融机构的功能以及破产对社会所造成的影响差异较大。当前的立法实际上将商业银行的风险处置规则照搬到保险和证券领域,而证券和保险并没有像银行那样容易产生系统性风险。银行应当适用更多的特殊规则,而证券和保险则需要更多地遵循一般公司破产规则并对个别条款予以改进。
监管机构处置问题金融机构的权限应当具体明确,过多的不加约束的自由裁量权可能导致监管姑息或权力滥用,而缺乏具体的规则又让法院事实上难以对监管机构施加有效的约束。建立特殊的司法审查时限和专业的金融法院审判金融机构破产相关的纠纷,将提升司法审查的专业性和保障破产制度的有效运行。
注释:
[1]《企业破产法》(2006)第 134 条。
[2] 关于一般破产程序与特殊破产程序的讨论,参见P. Swire, Bank Insolvency Law Now That It MattersAgain, Duke Law Journal, 1992, 42(3), p.469-556;苏洁澈:《英美银行破产法述评———以银行特殊破产制度为中心》,《环球法律评论》 2013 年第 2 期。
[3]《公司法》(2013)第182 条。
[4]P.Brierley, The UK Special Resolution Regime for Failing Banks in an International Context, Bank of England Financial Stability Paper, 2009, No.5, p.4; E. Hupkes,Special Bank Resolution and Shareholders’ Rights: Bal- ancingCompeting Interests, Journal of Financial Regulation and Compliance, 2009, 17(3), p.277-301; R. Olivares Caminal et al., Debt Resturing (2nd), Oxford, 2016,pp.597633; M. Schillig, Resolution and Insolvency of Banks and Financial Institutions, Oxford ,2016, pp.215-248.
[5]《商业银行法》(2015)第 64—72 条;《保险法》(2015)第 137—149 条;《证券公司风险处置条例》
[6]关于单一监管与双峰监管模式的讨论,参见C. Briault, Revisiting the Rationalefor a Single National Fi- nancial Services Regulator, FMG Special Paper, 2002;D. Masciandaro, Financial Supervision Architectures and the Role of Central Banks, Transnational Lawyer, 2005, 351 (18), pp.367-368.
[7] G. J. Beston and G. G. Kaufman,FDICIA After
[8]《银行业监督管理法》(2006)第 37 条。
[9]《保险法》(2015)第 138 条;《证券法》(2014)第 150 条。
[10]《商业银行资本充足率管理办法》(2004)第38—41 条。
[11]《证券法》(2014)第153 条还规定了证券公司的托管措施,监管机构将让第三方托管证券公司。
[12]《保险法》(2015)第 139—143 条。《证券公司风险处置条例》(2008)第 7 条规定了类似的整顿程序。
[13]《保险法》(2015)第 143 条;《证券公司风险处置条例》(2008)第 7 条。
[14]《保险法》(2015)第144 条;《商业银行法》(2015)第 64 条;《证券公司风险处置条例》(2008)第8 条。
[15]《证券公司风险处置条例》(2008)第 8 条。
[16]《证券法》(2014)第153 条。
[17]《银行业监管管理法》(2006)第 38 条作了类似的规定。
[18]《企业破产法》(2006)第 134 条。
[19] IMF and World Bank, An Overview of the Legal Institutional, and Regulatory Framework for Bank Insolven- cy,2009 April.
[20]《企业破产法》(2006)第 134 条。类似的规定参见《保险法》(2015)第 148 条。
[21]证监会 2004 年接管了南方证券。保监会 2007 年接管了新华人寿,2011 年接管了中华联合保险。上述机构因违法经营、偿付能力不足或涉及刑事犯罪被接管。
[22]《保险法》(2014)第 149 条;《商业银行法》(2015)第 70 条;《银行业监督管理法》(2006)第 39 条;《证券公司风险处置条例》(2008)第 19—21 条;《证券法》
[23]《证券公司风险处置条例》(2008)第 20—35 条。证监会将对行政清理工作进行监督。
[24]《商业银行法》(2015)第69 条;《保险法》(2015)第 89 条;《证券法》(2014)第 129 条。
[25]《保险法》(2015)第148 条;《商业银行法》(2015)第71 条;《证券公司风险处置条例》(2008)第38 条。
[26]《保险法》(2015)第 153 条;《证券法》(2014)第152 条。
[27]《证券公司风险处置条例》(2008)第 14 条。
[28]《商业银行法》(2015)第65—68 条;《证券公司风险处置条例》(2008)第 14—16 条;《保险法》(2015)第 144—147条。
[29] 该办法根据《银行业监督管理法》和《商业银行法》进行分类,将行政处罚分为警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿、吊销金融许可证、取消董事或高级管理人员任职资格、法律行政法规规定的其他行政处罚。
[30]《行政强制法》(2011)第2 条。
[31]《行政诉讼法》(2017)第 12 条。
[32]《商业银行法》(2015)第 66 条;《证券公司风险处置条例》(2008)第 11 条;《保险法》(2015)第143—146 条。
[33] 2004 年,南方证券被行政接管后进行了资产剥离,引入投资人进行重组。2007 年和 2011 年,保险保障基金分别注资被接管的新华人寿和中华联合保险公司,最终盈利96 亿退出。2018 年,安邦保险集团被接管,接管组织处置了资产和公司股权。
[34] 2018 年 8 月 7 日,《最高人民法院关于上海金融法院案件管辖的规定》将金融机构为债务人的破产纠纷列为管辖范围。
[35]《行政诉讼法》(2017)第51 条。
[36]《行政诉讼法》(2017)第 56 条。
原文出处:《江汉论坛》2019年第5期
责任编辑:温晏
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