农村信用社管理体制改革新思考

县级联社统一法人后应加快从管理型向经营管理型转变，建立统分结合的经营机制

以县(市、区)为单位统一法人，变县、乡两级法人为一级法人，从治理结构上明确了县级联社市场经营主体的法律地位。但从实践上看，县级联社目前的职能定位、组织架构、业务流程、风险控制、人员素质、队伍建设等都还不适应一级法人管理需要。绝大多数县级联社尽管形式上建立了制衡监督机制，明确了法人授权经营模式，但经营体制、内部流程以及经营管理的重心还在乡一级甚至村一级，这与推进城乡统筹发展、加快农业结构升级的要求存在较大差距。农业产业结构升级的关键在于加快发展现代农业、大力发展农业产业化，用管理工业的办法经营和管理农业，把农业生产当做农业产业链的第一环节或车间，使分散农户的生产及产品逐步走向规范化和标准化，从根本上促进农业增长方式向专业化、规模化、集约化转变。然而农村信用社现有的单一分散的经营体制，以乡为依托、以单个信贷员作为管理主体，缺乏对县域骨干企业、优质项目、农业产业化龙头项目以及农产品深加工、农村劳动力就业、促进地方经济发展等重点项目的管理技术和信息支撑，无法对有限资本适度集中，阻碍资本聚集效应的发挥。这一方面造成有效投放不足，农村金融资源配置效率低下，另一方面加大了单一小额投放方式的风险控制成本。从近年来农村信用社内控管理的情况看，违规违纪甚至违法现象时有发生，但95％以上集中在乡一级，足以说明县级联社在一级法人管理体制下对经营风险的防范控制还远未到位，经营管理职能的发挥亟须进一步增强。

县级联社统一法人后，应直接进入市场，参与市场主体活动，履行应有的经营职能、资产管理职能、风险防控职能，包括营造良好的外部环境，这些靠基层社是不行的，必须尽快实现从管理职能到经营管理职能的转变。县级联社作为市场经营主体，必须转变发展方式，把准农村经济发展的先进生产力代表和制高点，发挥与农村经济共生共赢的优势，把信贷投放的重点转移到现代农业上来，促进农业产业结构优化升级。必须增强业务营销意识，开展全员营销策略，进一步完善项目库建设，加快与项目对接的人才建设。必须坚持市场化运作，重点支持一批具有资源优势、技术优势和品牌优势的农业产业化龙头项目，形成农村信用社扶持的农业产业化项目群。要按照有利于集约化经营、有利于风险控制的原则，对县级联社进行事业部制改造，引入扁平化管理模式，建立统分结合的双层经营机制，对大项目贷款的营销管理，由县级联社负责，力求善管善成；对小额贷款的营销管理，由基层信用社负责，推行责权利高度结合的主办客户经理负责制，包放、包管、包收、包赔，效益工资与收益直接挂钩。同时，在县级联社建立对小额贷款风险的监控预警和化解机制，从而在管理模式上实现新突破。

在稳定县域的基础上，加快城区县级联社之间、已改制农村商业银行与未改制的县级联社之间的整合，促进县级法人机构管理理念、管理人才、体制机制的整体嫁接

实践证明，县域经济发展好的地方，农村信用社的经营状况、发展潜力、管理素质一般就会好一些。在这些地方，以股份制为主导，按市场化、商业化运作，把县级联社改制为农村商业银行，高管人员、社会资本参与的积极性就高些，达标的难度就小一些。然而，也有一些地方，工业基础薄弱，传统农业占比高，市场发育程度低，地方经济发展缺乏特色，农村信用社的财务包袱、资产包袱相对较重，对社会资本的吸引力不强。在当前市场退出机制不健全的背景下，通过强弱联合、财务重组，也是解决落后地区农村信用社加快改革步伐的现实选择。此外，大部分处于城区的县级联社，其发展环境和服务对象已发生了本质的变化，主要为城区居民和第二、第三产业服务，由于历史和现实的原因，单个县级联社的经营管理能力和服务水平普遍不如国有商业银行和股份制银行，加快这些县级联社之间的整合也势在必行。

保持县级金融机构法人地位的长期稳定，是有效服务“三农”的前提和基础。然而，适度推进县级法人机构之间的整合，与服务“三农”的方向并不相悖，关键问题在于推进适度整合的初衷和动机。股份制最大的魅力，在于法人财产所有权与经营管理权的分离，经营管理者在兼顾股东利益的同时，必须接受外部的行业监督。在股份制企业，依靠窗口指导和行业监督同样可以实现政府目标和企业价值最大化的高度统一。事实上，农村金融机构是否支农并不是由其资本金来源和经营规模大小决定的，而是由农村金融市场的需求和金融机构自身的竞争优势决定的。从已改制的农村商业银行实践看，不但没有偏离支农方向，反而更加注重发挥传统优势，培育新的比较优势，选择特色经营，提高了支农服务水平。经济决定金融，推进农村信用社股份制改造必须尊重县域经济发展的实际。按照因地制宜、区别对待、分类推进的原则，深化农村信用社产权制度改革，必须要在稳定县域的基础上，适度加快县域法人机构的整合。第一，应鼓励城区或工矿区的县级联社先合并后改制为农村商业银行，以顺应经营环境、服务对象发生的变化，这既可以解决产权不明晰、所有者缺位的问题，又可增强其竞争能力，还可以改善中小企业金融服务。第二，应鼓励农村商业银行按照全新的经营理念和体制机制，通过多种方式重组未改制县级联社或经营绩效差的县级联社。第三，应鼓励农村商业银行或县级联社按照地方城市集群规划，重组改制为区域农村商业银行，建立与地方经济发展相适应的农村金融布局，实现整体的跨越式发展。

试行“行办合一”的模式，在有条件的地方将省联社派出机构整体植入农村商业银行

省联社派出机构作为过渡性制度安排，有效弥补了省联社行业管理链条长、信息和执行力递减等缺陷。特别是在人口多、区域广、管理幅度大的省份，仅靠省联社履行“管理、指导、协调．服务”职能是不行的。有效发挥派出机构的职责，利用其接近市场经营主体的优势，促进其承上启下、靠前指挥是必要的。从近几年来的实践看，省联社派出机构在促进法人机构贯彻有关方针政策，落实重大决策部署，引导法人机构依法合规经营，组织清收不良贷款，做好县级联社班子考核评价以及营造良好的外部环境等方面发挥着不可或缺的重要作用。

但由于管理体制特殊，派出机构编制少、经费不宽裕，人员大量靠从基层借调。特别是派出机构承担着重要的管理职能，但不是一级法人授权行业管理，靠的是行政管理，带有较浓的行政色彩。然而县级联社是一级法人，是市场主体，在经营管理不到位的情况下，派出机构很容易越权指挥，因此造成职能紊乱和错位。应该看到，县级联社通过近几年的改革发展，在班子素质建设、员工队伍建设、开拓市场、风险控制等方面，都有了很大的进步。但由于历史原因，农村信用社长期被代管，人员来源渠道单一，在专业素养和综合文化教育素质方面，先天不足，后天失调。总体上看，县级联社领导班子承担繁重的改革发展任务相当吃力，然而又掌握着大量的金融资源。因此，必须建立一种补救机制，既用来纠正派出机构履行职责造成的职能错位，又能够纠正法人机构在经营管理中的不足。当前情况下，应鼓励省联社派出机构采取“行办合一”的模式，积极参与城区县级联社的改制工作，在城区县级联社整合资源改制为农村商业银行的同时，整体植入新建机构。一方面，有利于消化过渡性体制安排带来的弊端；另一方面，有利于激发派出机构的动力与活力，促进其与县级联社同呼吸、共命运，提升整体经营管理水平，营造人才集聚、信息集聚平台。同时，有利于及时总结农村商业银行的先进管理经验，更有针对性地履行好对非改制机构的行业管理职能。

省联社应通过金融控股公司模式最终实现从行业管理职能到资本管理和综合服务职能的转变

省联社模式是在农村信用社产权不明晰、所有者缺位、法人治理不健全的特殊时期，为约束内部人控制而引入的一种外部约束机制。省联社模式对县级法人机构履行行业管理职能，是填补法人机构所有者缺位的必要手段，是政府处置农村信用社经营风险的必要途径，是弥补合作金融法规建设滞后的必要工具，有其存在的合理性。但省联社模式的根本问题在于政企不分、过分依赖行政手段干预法人机构经营管理活动，这与深化农村信用社改革、建立现代金融企业制度、实现农村金融可持续发展的初衷背道而驰。在部分县级联社改制为农村商业银行的关键时期，积极探索省联社模式改革势在必行。

对省联社管理体制的改革，既要满足辖内农村信用社对行业管理的需求，又要尊重县级联社众多、基础不一的实际。有两种倾向必须摒弃：一种是回归省联社地方政府部门的倾向，比如把省联社改制为“农村金融管理局”，这实际上是在“走老路”，必然加大改革成本；另一种是组建全国统一的银行，这在广大中西部历史包袱重、资产质量差的省份，也不太现实。因此，比较可取的做法，就是依靠市场化的办法，解决省联社出资人的问题，广泛吸收社会资本、国有大型企业以及上市公司资本，对省联社进行股份制改造，走金融控股的路子。省联社在完善自身法人治理结构的基础上，对县级法人机构有差别地进行参股或相对控股，以资本为纽带来管理辖内法人机构，取代现行的行业管理。这样，不仅可以真正改善法人机构缺乏战略投资者、法人治理难以凑效的问题，还可以解决省联社政企不分的问题。省联社改制为金融控股公司后，应强化服务职能，重点做好单一法人机构想干干不了、干不好、干不合算的事情，比如科技开发、资金清算、资金调剂、产品研发、信息、交流以及员工培训等。省联社要搞好服务，行政化是不行的，必须实行商业化运作，将科技信息中心、资金清算中心、银行卡中心改制成为独立法人的服务公司，走企业化经营模式，这样才能提高服务效率，节约交易成本，赋予新的生机和活力，从整体上提升农村信用社的市场竞争能力。(河南省农信联社主任 张建刚）