“休闲农业”又称“农家乐”、“渔家乐”、“休闲农庄”等，是指以农业、农村和农民独特的生产形态、民俗风情、生活方式、田园风光、农舍村落和历史文化为依托，充分利用城乡差异性特质，为人们提供兼有观光、娱乐、休闲、体验、健身、购物、教育等功能的活动场所和活动形式，从而满足人们亲近自然、休闲度假、体验情趣、求新求变的消费需求。这种以农业、农村资源为依托，以农业经营为基础，一、二、三产业相融合的新型产业——“休闲农业”，为促进农村发展、农业增效、农民增收开辟了新的途径。但随着“休闲农业”的快速发展，近年来，在土地使用等方面暴露出了一些问题，需引起有关部门的高度重视，认真加以研究，正确给以引导，切实予以解决。
一、“休闲农业”发展现状及其用地特点
浙江省“休闲农业”萌芽于20世纪80年代末，它的产生源于“一优二高”农业的发展，1994年实施的农业产业结构调整和1998年国家旅游局推出的“华夏城乡游”等。近年来，随着农业产业结构的调整及效益农业的蓬勃发展，目前，浙江省各地以“吃农家饭、品农家菜、住农家院、干农家活、看农家景、购农家货、享农家乐”为主要特征的“休闲农业”，在全省各地呈现出蓬勃的发展之势。
（一）“休闲农业”的主要发展模式
据不完全统计，浙江省已有各种形式的“休闲农业”项目（点）近1万个，总投资额达25．85亿元，占地面积10多万亩。从调查的情况看，主要有以下几种发展模式。
1．休闲度假模式。依托自然优美的乡野风景、舒适怡人的清新气候、环保生态的绿色空间，兴建休闲、娱乐、度假区域，为游人提供休憩、娱乐、就餐、住宿等服务，满足人们回归自然、享受宁静安逸生活的消费需求。如绍兴市越城区的方圆观光农业园距吼山风景区0．
2．人文景观模式。充分挖掘当地丰富的人文资源，有效利用自然景观，开展探幽、访古、赏景等休闲活动。如上虞市的员外山庄就是凭借祝英台故里的资源优势兴建的。绍兴县的富盛生态史林则依托南宋六帝陵园，群山叠翠，绿树成荫，集自然风光和人文景观于一体。
3．生态旅游模式。以绿色、生态、自然的农业产业带和农业资源为载体，为人们提供观光、赏景、采摘、游玩等项目，使人们领略到生态农业的大自然情趣。这种形式有些还往往与旅游部门合作开辟“一日游”。如上虞市盖北葡萄休闲观光园，以万亩葡萄种植基地为依托，开展“一日游”。绍兴县王坛镇的十里香雪梅海生态观光农业园，在早春时节，万梅怒放，如雪如海的美景让游人流连忘返。
4．园区观光模式。这是兼顾农业生产、科技示范与科普教育功能为一体的休闲观光，通过先进的现代科技和农艺技术的宣传、示范、推广，向人们展示现代农业的风采。如新昌县的高科技农业示范园区、诸暨市荣怀现代农业园区就是将现代高效农业与生产、示范、观光、教育相结合的典型。
5．特色餐饮模式。这是一种功能较为单一的“休闲农业”，凭借其富有地域特色或独树一帜的特色农产品，以绿色、安全、新鲜见长，通过提供自产的蔬菜、家禽、水产品等，让游客品尝原汁原味的农家菜、渔家菜，体验淳厚的农（渔）家风情。如温州市龙湾区灵昆镇的一些当地渔民在养殖滩涂水面上搭建竹屋，开办海鲜馆之类的餐饮、休闲场所，让城里人享受新鲜美味的当地水产品。这种“农家乐”往往还让游客亲自参与劳作，如捕捞、采摘、加工等，使人们在品尝农家菜美味的同时享受到农耕的乐趣。
6．综合开发模式。这是综合上述两种或两种以上模式形成的“休闲农业”项目。如奉化市的藤头村、东阳市的花园村，将当地村民的生产生活与旅游观光结合起来，科学规划，综合开发，多业并举，成为新农村建设的示范典型；又如新昌县的七盘仙谷观光园以原有的林业生态为主体，以市场需求为导向，因地制宜进行合理的空间布局和科学保护，将园区分为游客服务中心、森林景观游憩区、观赏园、农事参与园，形成集自然景观和人文景观为一体的农业观光旅游项目，实现了经济效益、生态效益和社会效益的和谐统一。
（二）“休闲农业”用地的获取方式
全省除个别项目用地（建造永久性建筑物）按照正常建设用地报批程序，办理农用地转用及土地征收手续以外，绝大多数“休闲农业”用地主要通过以下几种方式取得。
1．承包。通过与当地农村集体经济组织签订土地承包合同的形式获得耕地、林地、园地和水域一定期限的使用权。如诸暨市旅游局下属旅游投资发展有限公司，2005年年初承包浣江街道黄婆桥村1200亩山地，承包期30年，依托当地效益农业基地和丰富的山林资源，投资开发建设了黄婆桥生态休闲旅游区。
2．租赁。通过与当地农村集体经济组织或农民个人签订土地租赁协议的形式，获得土地使用权和经营权，并定期缴纳租金。如绍兴县的家有山庄，租用平水镇平阳村农户承包的315亩山坡地，每亩每年租费300元，租期30年，并吸纳安排该村剩余劳动力就业。承包农户既可每年拿土地租赁费，又有工资收入，可谓一举多得。
3．合作联营。经营业主通过与当地农村集体经济组织或农民个人合作，由当地农村集体经济组织或农民提供土地、房屋等，由经营者投资开发“休闲农业”项目，收益按约定分成。如临安市西天目乡“九思湖农家乐公寓”，就是通过临安市联众园林绿化有限公司与当地村民合作联营方式建设的，由联众公司出资拆除、建设和装修农村居民的房屋，建成后的房屋产权属农户所有，除村民自己居住的以外，剩余房屋由村民免费提供给联众公司使用30年。
4．农民自主开发。农民个人利用原有住房（宅基地）、自留地（自留山）或承包地等经营“休闲农业”、“农家乐”项目。全省各地面广量大的小型餐饮类休闲“农家乐”项目大都采用的是这种方式。
（三）“休闲农业”的土地使用特点
1．从项目用地的土地性质看，具有类型多样的特点。由于“休闲农业”以农业、农村资源为依托，围绕“农、林、牧、渔”做文章，项目用地除少量利用农民原有住房外，一般也都是结合“农、林、牧、渔”各业生产所需要的耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等农用地或未利用地，情况不一，类型比较多样。但总体上看，绝大部分土地均属农业用地范畴，建设项目用地的土地所有权也大都属于农民集体所有。
2．从项目用地的利用规模看，具有大小悬殊的特点。“休闲农业”由于项目类型不同对土地的利用情况也大相径庭，小则不到半亩，大的达到几百亩甚至上千亩。一般而言，单纯的特色餐饮型项目，大多是当地农民利用原有住宅开展经营活动，经营规模不大，占地面积比较小。如安吉县大溪镇、德清县下渚湖镇和吴兴区等地的“农家乐”大都属于这一类型。而休闲度假型、人文景观型、生态旅游型、园区观光型等项目，大多依托种养基地和自然风光，综合餐饮、娱乐、休闲等，占地规模较大。如杭州的大观山果园、富阳的双峰生态牧场、安吉的中南百草园等。
3．从项目用地的开发情况看，具有硬化率低的特点。由于大部分“休闲农业”项目与农业产业结构调整紧密相连，项目用地属于农业产业结构调整范围之内，基本保持了原自然地貌和发展种植业，对农用地的可耕作层破坏较小。一些“休闲农业”项目的辅助用房（餐饮、住宿等建筑）也多采用搭建草棚、竹楼等非永久性建筑或者通过建筑物架空等方法，避免对耕地的破坏。而农民利用自家住宅及房前屋后的空闲场地开发的特色餐饮型项目，基本上不占用农用地。据对全省各地487家各类“休闲农业”项目的统计，总占地面积3488亩，其中各类建筑物、构筑物硬化占地面积308．4亩，硬化率为8．8%。
二、“休闲农业”用地中存在的主要问题及原因分析
“休闲农业”作为农村一种新兴的综合型产业，其用地的特点决定了当前我国实行的土地用途管制制度既难以对其进行科学准确地分类和定位，又缺乏有针对性的管理措施。在“休闲农业”用地开发、建设和使用过程中，按照现有土地管理法律法规、政策、制度很难管理到位，因此出现各种土地管理问题也在所难免。桐庐、安吉、临安等地就相继发生因发展“休闲农业”违法用地案件。据不完全统计，目前全省各地已经和正在查处的涉及“休闲农业”的土地违法违规项目共141个，占地面积达1988．7亩，其中基本农田159亩。
（一）“休闲农业”用地中存在的主要问题
1．破坏农田，影响耕地总量动态平衡。目前，发展“休闲农业”，尤其是那些比较上规模的“现代农业观光园”、“休闲度假园”等项目中存在的最大土地管理问题就是对农用地，甚至是耕地的大量占用甚至破坏。这些项目小则十几亩、大至上千亩，且建设用地大都未经依法批准。从侵占、破坏耕地的类型看，主要存在以下几种：第一种情况是圈占耕地后主要用于种植有一定观赏性的经济作物，对地表耕作层的破坏程度很小。区内搭建地面建筑物、构筑物的比例也很低，且主要以架空型的临时性建筑为多。应该说，如果这些土地不属于基本农田，从调整农业产业结构的角度来讲，并不属于严重的土地违法行为；但如属于基本农田，则与《基本农田保护条例》及国务院关于保护基本农田的“五个不准”规定有冲突。第二种情况是部分项目大面积硬化地表，并建造永久性建筑。如在全省方兴未艾的鹿、鳖、鸵鸟等种群的养殖就较多出现这种情况。虽然这些项目从广义上也可以列入农业的范畴，但已与土地性质分类中以种植业为主的农用地有本质的区别。在不办理农用地转用手续的情况下，可以认为是一种土地违法行为、违规操作，也是监管的一个重点。但由于其成本低、收益高，这种情况在全省各地仍时有发生。第三种情况是一些水产养殖类的“休闲农业”项目，在挖塘后耕作层直接遭到破坏，又没有妥善保护好塘泥，甚至擅自出让给一些砖瓦企业，造成黏土资源的浪费，这些坑塘今后也难以复垦，导致耕地总量的减少。
2．鱼龙混杂，扰乱土地市场秩序。“休闲农业”为发展效益农业和增加农民收入开辟了一条新路，但其中有一些项目是在“挂羊头卖狗肉”，借“农家乐”、“休闲农业”之名，行开发别墅类房地产项目之实。这类土地违法行为既造成耕地的破坏，又扰乱了正常的土地市场秩序，使正常的房地产市场受到冲击，性质是十分严重的。如杭州市最近查处的桐庐春江农庄未经依法审批擅自占用农庄内15．69亩土地建造别墅、餐厅、管理用房等21处，建筑面积达
3．规避审批，引发新一轮“圈地热”。“休闲农业”的用地，大多数采用的是向农村集体经济组织租赁的办法。对于业主而言，这样的办法有几个好处：一是取得价格低（按具体产业不同每亩在200元~800元），二是获得土地快（与村集体经济组织签订租地协议后就可使用），三是到期处理方便（这些租地费用一般都是1年~2年一付，一旦项目停止经营，只需停止租地即可）。这些好处往往令业主明知自身项目需要农用地转用并进行征地，但仍虚报、瞒报实际经营内容，大量采用租地等形式，规避国土资源部门的审批和监管。而地方政府为了节省用地指标和空间，也往往对这些项目“网开一面”，在监督执法时没有采取像工业用地一样严格的管理措施。这又反过来刺激了业主们的用地“胃口”，采用低廉的价格大量租地，不断扩大“休闲农业”的规模，形成了另一种形式的“圈地热”。
4．压低补偿，损害被占地农民利益。近几年来，由于新征建设用地区片综合价及被征地农民基本生活保障制度的全面推行，工业或其他建设项目“以租代征”及其他擅自压低失地农民合理补偿的情况已大大减少，建设用地的获得成本日益提高。但“休闲农业”作为一项比较新型的产业形式，名义上没有改变土地的农用地性质，尽管其租地协议中部分项目的租赁期限甚至长达二、三十年，其租金所补偿的，实质上仍然只是这些土地的当年农业产值。这就直接造成了一些地区由此引发的群访、集中信访量的增加，甚至也发生过个别业主勾结黑恶势力威胁恫吓村民，甚至采取暴力手段低价强租农民土地的案件。
（二）原因分析
原因之一：利益上的驱动。“休闲农业”在土地使用方面出现一些问题，造成违法用地现象屡禁不止，其最根本的原因无疑是各方面的利益驱动。首先，业主是最大的受益方。“休闲农业”项目一般都需要建设一定比例的附属设施（对部分项目来说，这些附属设施产生的直接经济价值要远远超过所经营农产品的价值），如果严格按照法定程序获得这部分土地的使用权，其巨大的价格成本差是不言而喻的。其次，对于村集体经济组织而言，近几年来中央为了减轻农民负担陆续取消了各项提留，村对传统种植的土地已不再有收入。而出租这些土地获取的租金，虽然一部分支付给承包户，但村里也多多少少有一些收益。第三，对于农户而言，由于浙江省传统上一直是精耕细作的农业生产方式，农业生产辛苦且收益不高，项目业主虽然支付的租金并不高，但也足以使大部分农户甘心离开土地。更何况部分项目在租地时承诺可以让承包户以雇员形式继续从业或者干脆以合作联营等方式共同经营，对农户的吸引力就更大。最后，对地方政府而言，建设用地的总量有限，在不占用建设用地指标的情况下，多一个项目就多一份财政收入，还能提高地方的知名度。只要监督不严，又何必“自断财路”。
原因之二：制度上的缺失。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》下发后，为了使土地市场清理整顿成果能够不断巩固和扩大，国务院、国土资源部都下发了一系列文件，不断完善各项规章制度，并加大问责力度。尤其是2006年以来，下发的政策性文件的规格之高，密度之高可谓前所未有。但纵观这些文件，其监管重点依然是放在房地产用地和工业类固定资产投资项目用地上，而对农业项目，尤其是“休闲农业”这样的边缘性项目，针对性的规章、制度、文件则少有提及。一方面，理论界对农用地流转的探讨和研究不像农村建设用地流转那样全面深透。另一方面，“休闲农业”本身丰富的内涵和表现形式靠一两个规范性制度也很难管得住。小到一家一户利用原有房屋（宅基地）为主的“农家乐”，大到占地上千亩的大型观赏作物种植园，在用地上如何分门别类，区别对待，如何体现土地所有权、承包权、经营权人的利益分配，如何与土地利用总体规划相衔接等等，都需要从管理制度的层面上进行突破。
原因之三：管理上的混乱。首先，“休闲农业”项目涉及到国土资源、农业、环保、旅游、卫生、工商等多个部门的管理职能。往往从土地行政主管部门角度发现的违法用地项目，却是其他部门力推的“拳头”项目，在执法监督中常常受到上下左右各方面的阻力。其次，管理不到位还体现在有关部门对农业项目的立项没有像工业项目一样，要经过比较严格的可行性研究和论证。县（市）、乡（镇）、村各级都要搞，既不管规划，也没有计划，形成一定规模后给管理带来更大的难度。第三，农村缺乏像城市那样健全的监察执法力量和巡查体系。对一些“小打小闹”项目，上级巡查不到，基层又有意隐瞒，管理部门经常在项目经营了许久之后还不了解情况。信息的不畅通造成了管理的相对滞后。
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三、加强“休闲农业”用地管理的对策与建议
“休闲农业”的土地管理问题是一个综合性的社会问题，涉及“三农”，关系全局，影响深远。当前党中央、国务院对“三农”问题高度重视，作为国土资源部门有责任、有义务为建设社会主义新农村服务，为“休闲农业”用地提供支持，正确引导“休闲农业”合法用地、规范用地、科学用地。为此，提出如下对策与建议：
1．加强宣传，提高认识。“休闲农业”是农村一项新兴的产业，目前正处于起步发展阶段。作为国土资源部门要加强合法用地、依法用地的宣传教育，特别是在当前严格土地管理、严查违法用地的新形势下，国土资源部门更应该把握严格保护耕地特别是基本农田这条底线，密切注意违法用地新动向，不能让“休闲农业”变成违法用地的新发地和土地管理的盲区。要充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体，大力宣传有关土地管理的法律法规，不断提高各类开发业主和农村农民以及乡（镇）、村干部依法用地的意识。对“休闲农业”要明确相关的审批制度，并规定经营的范围、面积、内容和用地要求等，切实把“休闲农业”用地管理工作纳入法制化、规范化轨道，并真正落到实处。
2．强化规划，堵疏结合。各级政府及有关部门要进一步加强对“休闲农庄”、“农家乐”等项目的规划和引导，避免盲目发展、无序发展，要坚持与区域范围内的社会发展总体规划、土地利用总体规划、现代农业发展规划、城乡建设规划等相衔接，真正做到合理选点，科学布局。同时，对“休闲农业”的发展还要做到堵疏结合，特色引导。对重点发展“休闲农业”的地区，在符合相关规划的基础上，国土资源部门要采取定量与定位相结合的办法，确定一定数量的旅游发展建设用地。“休闲农业”发展过程中确实需要适当的建设用地，可由经营户提出申请，经国土资源部门审核后，在旅游发展建设用地中予以解决，从而进一步节约集约利用土地，促进“休闲农业”的健康有序发展。
3．完善政策，积极引导。要从引导和扶持农业发展出发，研究制定并落实好相关政策，为“休闲农业”发展营造良好氛围，创造良好条件。在“休闲农业”的用地方面，应坚持以保护耕地为基本原则，牢固树立依法用地的观念，不能为了发展“休闲农业”而擅自占用甚至破坏耕地。对部分以种植业、养殖业为主的规模经营的“休闲农业”项目，确需搭建临时建筑的，在不破坏农用地耕作层和种植条件的前提下，经农业、农村工作主管部门审批同意后，报国土资源部门审批临时建设用地，并签订临时土地使用合同，经营者要缴纳一定数量的临时土地使用复垦保证金；对“休闲农庄”占用未利用地发展休闲项目的，当地国土资源部门可以按农村建设用地管理办法进行审批，但土地所有权不转移。对于农村集体土地的出租或承包要符合《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，尤其是农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民大会2/3以上成员或村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，防止产生矛盾和纠纷。对发展“休闲农业”中确需占用部分农用地搞非农建设的，要严格按建设用地审批程序依法报批。
4．健全制度，严格管理。发展“休闲农业”，政府要在政策扶持的同时加强用地管理，严格用地报批制度，不得以发展“休闲农业”为借口，破坏耕作层或擅自改变用地性质，在农用地上进行非农建设。要认真落实土地巡查制度，充分利用土地监管网络，加强动态巡查和静态监管，切实把“休闲农业”类建设用地纳入到日常的土地监察范围，一旦发现未经批准擅自占用农用地建造永久性建筑物的，要及时严肃查处，坚决遏制任何形式的违法用地行为。对造成耕地破坏的，特别是造成基本农田破坏的，要严格按照《土地管理法》依法查处，对责任人要进行严肃处理；对规避农用地转用和具体建设项目用地审批，擅自建设农庄、别墅、公寓、饭店、茶楼等进行经营甚至转让赢利等违法行为必须坚决制止和严肃查处；对以发展“休闲农业”为名进行违法占用土地的典型案件要进行公开曝光，公开处理，起到查处一案，教育一片的作用。
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