| 关于“小金库”的清理检查问题 |
| 2006-10-21 |
| 按：现将四川省审计厅副厅长陶志伟在 --------- 编者 一、“小金库”的概念及其定性把握需要注意的几个问题 （一）什么是“小金库”？ 是指一些部门和单位，为了小团体和个人利益，滥用职权，违反国家财经法规，侵占、截留国家和单位收入，不纳入本单位财务账或者政府会计核算中心，私存私放，公款私存，违规开支的各项资金。 从这个概念我们可以看出，“小金库”构成主要有以下几个要素： 1、其构成的主体或者说违纪的主体是部门、单位（涉及责任追究时，其应当被追究的责任主体还包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员）； 2、其形成的途径是为了小团体和个人利益，滥用职权，违反国家财经法规，侵占、截留国家和单位收入； 3、其侵害的客体是国家和单位收入； 4、其表现的形式是不纳入本单位财务账或者政府会计核算中心，私存私放，公款私存。 （二）“小金库”定性最基本的特征 分析“小金库”构成的几个要素，应当说“小金库”资金最为基本的特征，是将所有权属国家和单位的资金（即财政资金和其他公款）不纳入本单位财务账或者政府会计核算中心，私存私放的资金，也就是说是在部门、单位法定账册以外进行收支的资金。这是其最关键、最要害的特征。 国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》（第427号国务院令）第17条专门规定了设立“小金库”的法律责任，明确了私存私放财政资金或者其他公款的处罚处分规定。其条规解释即为：“将财政资金或者其他公款私存私放的行为，就是未将资金收入、支出等财务活动在法定账目按照会计制度进行会计记录，未按规定存放资金的行为”。换句话理解，只要不将资金收支列入法定账册中就是搞“小金库”的行为。 （三）“小金库”存放资金的方式 从审计实践看，“小金库”存放资金的形式主要有三种： 一是在擅自开设的账户中存放； 二是以个人储蓄的形式存放； 三是直接将现金存放在任何一个角落里。 （四）要注意把握“小金库”定性上几个容易混淆的问题 1、要注意区分账外资金与账外资产的界限。资金和资产是有区别的。账外收支的行为是设立“小金库”行为，但固定资产不入账核算和管理而形成账外资产的行为，是一种违规行为但不能定性为设立“小金库”行为。 2、要明确：资金支出是否合规不是判断“小金库”的标准。 3、要注意区分“小金库”与其他违规问题的界限。主要有以下两点要注意把握： 一是单位历年的滚存结余，未编入次年财政下达的部门预算，一直放在法定账册的“往来”、“结余”科目列收列支，其行为属于违反预算管理规定的行为，但不应作为“小金库”定性； 二是单位的其他收入不列入收入核算或不上缴财政，而直接在法定账册的“往来科目”列收列支的资金，属隐瞒收入或违反“收支两条线”规定的违法违规行为，但不应作为“小金库”定性。 4、要注意容易被忽略的几种设立“小金库”的行为。 一是所侵占、截留的国家和单位收入，其资金收支虽然是由本单位财务部门管理，但未纳入单位法定统一账册记录、核算的，应定性为“小金库”。换句话说，是否为“小金库”，不在于资金是由机关哪个部门、哪个人来管所确定的； 二是将单位收入不放在本单位管理，而是放在下属单位或其他单位，但资金仍由所侵占、截留单位支配使用的，应定性为“小金库”； 三是已实行会计集中核算，但单位该撤销的账户未撤销仍进行收支活动或另行私设账户进行资金收支的，应定性为“小金库”； 四是已实行会计集中核算，但单位取得的其他收入（如赞助收入、资产处置收入和车辆、门面、会议室出租收入、上级主管部门给的奖金收入等）未向会计核算中心列报而直接管理、支出的资金，应定性为“小金库”。 （五）“小金库”行为的具体表现 主要有以下六种： 1、截留各项收入，私存私放。将单位应获得收入全部或部分截留在法定账目外，在擅自设立的账目上反映，将资金私存私放。 2、虚列支出将财政资金等公款违规转出，私存私放。以重复列支等手段虚列支出，将财政资金等公款转出法定账目之外，私存私放。 3、将违规收取的收入不入账，私存私放。通过乱收费、乱罚款等行为，将违规收取的各项收入不纳入单位统一会计核算，转入擅自设置的账目进行会计记录，私存私放。 4、将骗取的财政资金转入擅自设置的账目，私存私放。利用假发票或非法购买发票等欺骗手段，套取现金，将现金转入私设账目中，私存存放。 5、利用有关单位套取资金转放擅自设置的账目，私存私放。上级部门与下属二级单位或下属经济实体相互勾结、弄虚作假套取现金，将现金转入私设的账目中，私存私放。 6、通过篡改会计账目违规转出资金，私存私放。通过伪造会计凭证、撤换并重新编制会计账簿、篡改财务报告等手段，隐瞒收入或扩大支出，将资金转出法定账目，私存私放。 （六）“小金库”的危害 “小金库”不仅收入来源渠道较广，而且具有影响危害大的特点，其危害主要表现在： 一是导致国有资产流失。现在一些部门单位的“小金库”，从数额上看，少则十几万，多则数十万，甚至数百万元。从前述资金来源的性质看，有的属国家财政性资金，有的属部门或下属单位的资金，有的属一般性的资金，有的则属具有专门用途的资金。但归根到底，都属国家集体性质的资产，这些资金被截留或转移到“小金库”后，通过乱发钱物、私分、侵占、挥霍等违纪违规违法方式，对国有资产进行侵蚀，导致国家、集体资产的流失和浪费。 二是成为滋生腐败的土壤。“小金库”直接为吃喝玩乐、请客送礼、贪污受贿等消极腐败现象提供了方便条件，助长了拜金主义、享乐主义，腐蚀了部分党员干部，使少数党员干部走向违纪违法甚至犯罪道路，影响了党和政府在人民群众中的威信，损害了党和政府的形象，一定程度上败坏了党风和社会风气。 三是影响正常的财政经济秩序。政府对财政经济的管理是以部门单位提供真实准确、完整的财务会计信息为基础的，而私设小金库一般以设置“两本账”、“多本账”，甚至假账为前提，导致财务收支等重要会计信息失真，“小金库”的资金又游离于财政、审计等监督之外，在一定程度上势必影响财政预算监督管理，影响财政资金的合理配置，甚至造成部门单位之间在资金、收入分配上的不公平。同时，还容易促使消费基金非正常增长，导致通货膨胀。 对此，我们一定要加强对“小金库”危害性的认识，明确这次全省性的对“小金库”的清理检查工作，是省委、省政府作出的一项重大决策，是全省各级、各部门当前财经工作领域的一件大事；是省委、省政府坚持立党为公、执政为民的重要举措；是促进广大干部强化亲民为民意识，构建和谐社会的重要举措；是推进各级、各部门依法行政、依法理财的重要举措，进而增强做好这次清理检查工作的责任感和使命感。 二、清理检查“小金库”的重点 检查要针对清理“小金库”工作的特点，注意抓住重点的部门、重点的资金和重点的环节来进行，特别要注意选择以下几类单位作为检查的重点： 一是有行政性收费和罚没收入的部门、单位； 二是有其他预算外收入（如有各类出租收入、其他经营收入等）的部门、单位； 三是有对外投资的部门、单位，包括自身兴办有经济实体的，或投资入股兴办有经济实体的部门、单位； 四是下属单位较多且资金上有监管关系的部门、单位； 五是相关经济业务活动涉及的往来单位较多的部门、单位； 六是平时在财政监管和审计检查中发现存在以各种名目滥发钱物、违规为职工购买商业保险、铺张浪费等违纪违规问题严重的部门、单位； 七是近年来群众有举报、反映有“小金库”问题的部门、单位。 三、清理检查“小金库”的主要方法 针对“小金库”具有较强的隐蔽性，查处难度较大等特点，各地在清理检查时，要注意从各部门、各单位的实际情况出发，突出重点，抓住关键，综合运用各种方法和手段，使这次清理检查工作，做到查深查透，取得成效。根据审计工作的实践看，主要有以下一些基本方法： （一）预算审核法。在清理检查中，通过对主管部门与下属单位报表的核对，检查行政事业单位的资金是否全部纳入单位预算管理；检查单位列入决算支出的资金来源是否正当。 （二）突击盘点法。在清理检查中，可用突击方式盘点被审计单位的现金保险柜，检查账实是否相符，追查不符的原因；检查充抵库存现金的借条、现金支票、支票存根及发生时间编号、银行存折、记事本等；特别要追查金库保存现金、票据的来源。 （三）账面查疑法。查账时要注意两种倾向的账目。一种是记录混乱，账证不符，账实不符，记录不完整，收支凭证内容不合法，手续不健全，甚至有涂改、挖补、伪造的凭证等。账目混乱，就容易发生账外“小金库”，乱中舞弊。可运用核对法，进行账实核对，明细账与总账核对，证实问题的存在。 另一种是记载很规范的账目，账面上毫无违纪，甚至连招待费都很少。这类账可能是假账，假账背后往往就有账外账或“小金库”问题。检查方法同查混乱账目相同，但重点是发现账外收支项目，如账外凭证、账外物资等。 账面查疑还要注意账面上违反常规的奇异问题，包括奇异的数字金额，奇异的时间、地点，奇异的收支事项等，例如账面上有司机工资支出而没有车辆购置费、维修费、油料费。没有生产经营项目的单位出现了生产经营费用、无建筑项目而发生建筑材料购置，应该由承建企业提供发票而在税务部门代开劳务发票报账等，这些奇异的背后可能隐藏着贪污或“小金库”问题。 （四）账户检查法。即从审计单位的银行存款账户入手，查找账外账。通过查阅被审计单位提供的所有银行账户，把握其开户的总体情况，以确认资金的完整性。通过核对银行对账单与被审计单位的银行账以及账户之间的收付款项，来查找线索。尤其要注意银行对账单已收已付且收、付金额相等，而单位未入账款项等问题。 （五）票据抽查法。发票和各种收据是单位经济活动的具体反映。在清理检查过程中首先要审查各种收费票据的购买、领用、缴销登记薄和收据存根，并抽查被审计单位提供的存根及其反映的内容、金额是否真实、完整，开出的收据是否及时、全额入账。支出发票特别是专款支出票据反映的内容和收款对象是否真实，有无虚构支出、套取现金、转移资金的行为。 （六）投资追踪法。对被审计单位的对外投资、资产的出租、出借等情况进行核查，检查其资产是否无偿提供他人使用，收入是否入大账。 （七）挂账调查法。对被审计单位的往来账、结余资金进行追踪检查。特别是对往来款项数额较大的有关单位和有上缴款项的下属单位、派出机构，要有重点地进行抽查，从中发现被审计单位收入不入账、私设“小金库”的问题。 （八）外围突破法。检查“小金库”，仅从被查单位账目上难以发现，一定要对有疑点的收支项目分类排队，采用抽样延伸的方法，追查到其下属单位、被管理单位、被收费罚款单位以及发生业务与资金往来较多的单位。还可以采取发函查询的方法，使被查单位存在的收入不入账，虚列支出，虚拨款项等问题原形毕露。此外，从被查单位还可以直接获取其上级主管部门、收费罚款单位、相关联业务单位私设“小金库”的有关证据。所以“小金库”这个堡垒是最易从外围攻破的。 当然，各单位情况千差万别，“小金库”行为的表现形式往往也多种多样，关键是要注意把握所检查单位的特点，有针对性地采取切合实际的做法，以确保清理检查的质量和效果。 |
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