土地是人们赖以生存的基本生产资料，任何一个人都离不开土地，否则将会无法生存。根据相关政策和南川市1998年落实农村第二轮土地承包的具体情况，谈谈对完善农村第二轮土地承包关系的看法。
一、我市农村土地承包的现状
我市的农村土地二轮承包工作自始至终由市农办牵头，之后我局主要是对发生的农村土地承包纠纷的相关的问题进行具体的调查和处理。据调查统计，全市二轮承包工作存在着一定30年不变、大稳定小调整（15年不变、10年不变、5年一次调整、3年一次调整和一年一调整）和城市、集镇规划区内不发经营权证三种模式。实行一定30年不变的涉及22个乡镇、街道办事处的179个村中的1175个农业社，实行15年不变的涉及3个乡镇、街道办事处的15个村、141个农业社，实行一定10年不变的涉及7个乡镇的38个村、259个农业社，实行5年一次调整的涉及12个乡镇、街道办事处的116个村、909个农业社，实行大稳定小调整的涉及24个乡镇、街道办事处的66个村、407个农业社。到期后已进行了土地调整的有79个村，已填发农村土地承包经营权证的有325个村、2417个农业社、122777户农户，未发经营权证书的有507个农业社、36431户（其中确定为规划区的涉及83个村的400个农业社），需补发证的涉及325个村21755户农户，需换发经营权证的涉及所有村有17931户农户。各乡镇都将农村土地承包档案交到了市档案局，但多数乡镇的档案都不完善；乡镇将档案交到档案局之后有14个乡镇办事处自身建有土地承包档案（其中只有7个乡镇的档案比较完善），其余的20个乡镇自己无档案。全市552508个农业人口中，有524867个人划有土地，还有27641人没有土地。
二、在农村土地承包中存在的问题
由于种种原因，我市的农村第二轮承包存在着以下问题：
1、部份乡镇对完善农村第二轮土地承包关系认识不够。据调查了解，有相当一部份地方在1998年的第二轮承包工作中采取了维持第一轮承包的结果，以原来的承包情况造册登记，建立农村土地承包档案，造成无地农民较多。并且有的乡镇不把农村土地承包工作当作一回事，有的乡镇领导对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》不学习、不宣传，更谈不上贯彻实施。
2、第二轮土地承包与《中华人民共和国农村土地承包法》的要求有一段距离。在全市34个乡镇办事处、375个村（农业居委）、2971个农业社（农业居民小组）中，对农村土地承包实行一定30年不变的只有1175个农业社，余下的都是实行大稳定、小调整，而有的地方的土地调整只是停留在口头上，根本就对承包地没作过任何调整，致使农村土地承包问题越来越多，一定程度上影响了农村工作的正常开展和农村经济的发展。
3、农村人口中未得到土地人口较多。全市的农业人口中有27641人无承包地，平均每个村有近74人无承包地，每个农业社有近10人无承包地。有的村无地农民达400人之多，一个农业社也有40多人无地。现在还出现了土地工因厂矿破产后回家需要划承包地的情况，如安坪4社就出现了因棉纺厂破产回家的土地工170人等着划土地。
4、土地承包合同不完善，也不规范。在1998年落实农村第二轮承包时全市没有统一农业承包合同的样式，也没有按照先签订农业承包合同再发放农村土地承包经营权证程序实施。致使土地承包合同不完善，文本也很不规范。
5、农村土地承包经营权证未及时全部发至农户。全市除在落实农村第二轮土地承包界定的城市和集镇规划区未发土地承包经营权证外，另有相当一部份村社未将土地承包经营权证发至农户。
6、土地承包档案不健全。全市原来统一规定将农村土地承包档案交到市档案局，同时要求乡镇自己留一份，但有的地方将档案交到档案局去之后，乡镇的档案很不完善，有相当一部份乡镇根本没有了土地承包档案，这对农村土地承包的管理工作的正常开展带来了很多问题；主要是乡镇没有了档案使工作开展特别是涉及到土地承包纠纷问题需要解决时，无法及时查对档案，影响问题的及时解决。如果到档案局调阅和核查档案，不但要花路费，档案局还要收取查阅档案的费用，增加了乡镇或农民群众的负担，也增加了解决问题的难度。
7、合同、档案、经营权证的相关内容填写不一致。土地承包合同、农村土地承包经营权证及档案三者的面积、地块、四至界畔的填写不相一致，给土地承包管理工作的顺利开展带来了诸多不必要的伤害麻烦。
8、土地承包纠纷呈上升趋势。以前，部份农民对农村土地不当一回事，但在今年中央一系列惠农政策的出台，极大程度地调动了农民的种粮积极性，也进一步唤醒了农民对土地的依恋；现在大家都对土地看得比较重，再加上管理工作没有完全跟上，造成部份地方土地承包纠纷案件日渐增多，甚至个别地方还出现了较为严重的事件。
9、具体负责的工作部门需要进一步明确。尽管《农村土地承包法》明确了农村土地承包工作由农业行政主管部门具体负责，但我市去年在南川委办发[2003]97号文件中明确土地流转工作的责任单位是农办，由于农村土地实行一定30年不变之后，土地变化和调整的大量工作主要是靠土地流转来实施，再加上我市的二轮承包工作自始至终都由农办在负责组织实施，因而我们认为完善二轮土地承包关系及其相应的管理工作也应由农办来实施。
三、完善农村土地二轮承包关系的办法和措施
我市的农村土地承包工作虽然存在着以上一些问题，但这些问题都有其历史根源，况且基本是在《农村土地承包法》出台之前就已经形成，现在是要想办法、添措施解决已经存在的各种问题。就我市目前的情况，应该采取以下办法和措施：
1、提高认识，加强领导。全市各级领导特别是乡镇领导和广大农村工作人员要提高对完善农村第二轮土地承包关系的认识，认真学习、宣传和贯彻实施《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，要站在讲政治的高度来认识完善农村土地第二轮承包关系是事关农民切身利益、维护农村社会稳定、促进农村经济全面发展的大事，把这项工作纳入重要议程，抓紧、抓好、抓实。由于这项工作面广、量大、政策性强，各乡镇主要领导要亲自挂帅，分管领导具体抓落实，农经站和其他相关工作人员要协同配合做好相应的各项工作，切实完善我市的农村土地二轮承包关系。
2、以2004个8月31日为止的农业人口为准，做到人人有地可种，在此基础上到2028年为将余下的期限实行增人不增地，减人不减地，在此期限内的耕地变化通过土地流转来实施。同时要按照原来的农业社为单位，按照规定程序确定好承包方案，并将方案报乡镇人民政府和市农业行政主管部门批准实施。
3、建立健全农村土地承包档案。各乡镇在农村土地承包档案的建立上要做到承包合同、经营权证等所填写的内容与档案资料完全一致，并填清楚承包地块、面积、四至界畔等内容，同时做到面积、地块、合同和经营权证四到户，达到承包合同的签订和经营权证的发放两个100%。并将所有的分户资料全部录入微机，在通过网络上报情况的同时向市农业局报送软盘，今后凡是发生了土地经营权的变更都要向市农业局及时上报情况，以保证市和乡镇两级档案的一致，为解决土地承包的各类问题打好基础。
4、健全农业承包合同管理机构。乡镇、办事处要建立健全农业承包合同管理委员会，并认真履行职责，按照法律法规的规定及时调解和处理各种农业承包合同纠纷，市里要根据法律法规并结合具体实际组织搞好乡镇、办事处农业承包合同管理工作人员的培训，并组织参加上级举办的培训班，以提高工作人员的素质。市农业承包合同仲裁委员会成员单位，对发生的各种与工作职责相对应的纠纷案件要在各自的职能职责范围内及时作出处理，并将处理结果抄送农业承包合同仲裁委员会，仲裁委员会在见到各成员单位的的兼职副主任的签字和单位盖章的处理意见后，加盖仲裁委员会的印章将处理意见发至相关单位和个人。
5、切实解决乡镇、办事处农经工作人员的工资福利。尽管市政府对乡镇办事处农经工作人员的待遇问题已有明确规定，但有的地方仍然没有认真解决好其下差的部份工资和津补贴，工作经费也不给；甚至有的地方因开展工作而发生的差旅费政府也不予解决，由农经工作人员从自己的工资中支出；这如何能调动工作人员的工作积极性。因此，乡镇、办事处要切实解决好农经工作人员的工资福利和工作经费，并配齐录入档案资料的微机、软件等办公设施，促使其全身心投入到工作中。
6、切实保护耕地。要按照中央关于粮食安全的要求，切实加强耕地特别是基本农田的保护。按照我国现行的土地政策，土地分为国有土地和集体土地两大块；国土部门负责国有土地的管理，农业部门负责集体土地的管理；为了强化农业部门对于集体土地管理的职责，也便于进一步搞好农村集体土地的管理，切实保护耕地，今后凡是占用集体土地特别是耕地，需将农用地变为非农用地的，要由乡镇农经部门审核、经农业局核准后再由有关部办理用地手续，达到加强耕地保护的目的。
四、工作步骤
1、制定方案。各乡镇、街道办事处要在摸清人口和承包地情况的基础上于今年8月10日前将完善农村土地第二轮承包关系的方案报市政府审批。全市的方案于8月20日以前报重庆市农办备案。
2、组织实施。各乡镇、街道办事处从9月份起组织辖区范围内的村社按照制定的方案实施二轮承包的完善工作。一是根据方案将承包地落实到农户，同时签订和完善土地承包合同。二是依据土地承包合同做好农村土地承包经营权证的核、换、补发工作。三是完善农村土地承包档案，各乡镇、街道办事处农经站要组织专人对承包合同和承包经营权证进行认真核对，做到合同与经营权证上记载的承包面积、地块、四至界畔完全一致，并将土地承包经营权证的全部内容分户录入微机，打印出规范的文字档案资料、连同软盘和完善二轮承包关系的总结一起报市农业局农经站。这项工作于2004年11月底前完成。
3、总结验收。市政府全市完善农村二轮土地承包关系工作结束后，于今年12月组织相关部门对各乡镇、街道办事处的二轮承包关系完善工作进行检查验收，对工作开展好的进行通报表彰，差的予以通报批评并及时补课。
五、政策界限
1、已经进行了二轮土地承包的地方，重点是完善手续，没有签订承包合同的要补签，没有发放经营权证的要补发，达到承包合同与经营权证相关内容的统一，使承包合同和经营权证的入户率达到100%。
2、没有进行二轮土地承包的地方，要按照《农村土地承包法》的有关规定和二轮土地承包的有关政策抓紧补课，做好相应的各项工作。
3、农户承包面积全部退耕还林的，应收回农村土地承包经营权证书，或公告宣布证书作废，终止承包合同并在土地承包档案上予以注明。承包面积部分退耕还林的，按原承包面积扣减退耕面积（如果面积不相吻合的，按比例折算）后换发经营权证。
4、农户承包面积部分被国家征收或集体公益事业占用的，按原承包面积扣减征占面积后换发经营权证。
5、人均耕地不足0.2亩的地方，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，报乡镇政府和市农业行政主管部门批准，可采用只确定面积不确定四至界畔的办法落实土地承包经营权。
六、建议
1、明确应划和保留承包地的范围：
（1）符合法规规定出生、迁入的人口。
（2）计生部门作出了相应处理并完善各种手续的计外生育人口。
（3）在校大中专学生。
（4）结婚迁入在原居住地无承包地的。
（5）再婚妇女及随带16岁以下子女迁入并在原居住地无承包地的。
（6）依法抱（捡）养的孩子。
（7）农村人口与非农业人口的国家干部或城镇居民结婚的。
（8）本市居民买户口进入集镇落户，已转为集镇户口，但未成为合同制工人的。
（9）农村服现役的义务兵、民办教师、招聘干部、企事业单位的临时工、农民合同制工人。
（10）正在服刑的劳改、劳教人员。
2、应交出和收回承包地的范围：
（1）截止2004年8月31日已死亡或迁出的人口。
（2）农村五保户。
（3）已成为国家正式职工的大中专毕业生。
（4）政策性农转非人员，临时工、合同工被招收为固定工，义务兵被转为志愿兵或提干，招聘干部转为正式干部。
（5）出资购买集镇户口，已转入现在的东、南、西三个办事处的非农业居委会的。
（6）婚出人员在新居住地已获得承包地的。
3、市政府在2004年7月下旬之内召开乡镇主要领导和相关人员参加的专门工作会议，部署这项工作。
4、以市委市政府联合行文安排这项工作，因为在1998年落实第二轮承包时是以市委市政府的文件作的安排，而这次要完善二轮土地承包关系需要纠正当时的安排中与《农村土地承包法》不相一致的地方。
5、对这项工作拨出专门的工作经费，以保证我市二轮承包土地关系的完善工作的按时完成，并搞好相应的管理。
二OO四年七月九日
