在行政执法过程中，文书送达的困境日益显现，送达难在一定程度上影响了行政执法工作的顺利开展，尤其是在行政处罚案件，送达难的问题更加突出。实际执法过程中突破送达难的僵局将对行政执法特别是行政处罚案件的办理有着重要的意义。笔者就行政处罚送达意义、行政处罚文书送达困难的原因及其解决的可能途径作简单的探讨。
一、行政处罚案件需送达的执法文书种类及其主要的送达方式
（一）根据《行政处罚法》第三十四条和第四十条的规定，行政处罚决定书应当依法送达。同时《行政处罚法》第三十一条规定了在行政处罚作出之前，行政机关应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。实际执法过程中，行政处罚决定作出之前，行政机关会制作行政处罚告知书，根据案件的具体情况，告知相对人相应的陈述申辩权利，如果达到告知听证的法定情节时，行政机关一般会同时告知听证权利，并将行政处罚告知书送达相对人作为完成告知程序的重要环节。
在部分行政处罚案件中存在行政强制程序，根据《行政强制法》第十八条和第三十八条的规定，行政强制决定书、行政强制执行催告书、行政强制执行决定书都应当依法送达。
综上所述。在行政处罚程序中需要送达的文书种类主要有行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政强制决定书、行政强制执行催告书、行政强制执行决定书等。
（二）行政处罚执法文书的主要送达方式
按照《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，除了直接送达优先原则外其他的送达方式按照《民事诉讼法》的相关规定进行送达，主要包含以下几种送达方式：
1、直接送达：《行政处罚法》和《行政强制法》关于送达的规定，都确立了直接送达优先的原则，即应当先采取直接送达的方式送达，当事人拒绝接收或者当事人不在场的，才可以采取其他方式进行送达。所谓的直接送达又称交付送达，根据《民事诉讼法》八十五条的规定，文书送达应该直接送交受送达人，本人不在交他同住的成年家属签收，受送达人或者其他组织的，应该由法人或者法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。
2、留置送达：根据《民事诉讼法》第八十六条的规定，留置送达是当事人拒收送达文书时，送达人将送达文书留在当事人住所的送达方式。
3、委托送达：是指行政机关直接送达文书有困难时委托当事人所在地行政机关代为送达的方式。委托送达一般是在当事人不在辖区内，直接送达有困难的。
4、邮寄送达：根据《民事诉讼法》第八十八条的规定，直接送达文书有困难时，可以邮寄送达，并以回执上注明的收件日期为送达日期。
5、转交送达：根据《民事诉讼法》第八十九条到第九十一条的规定，受送达人如果是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交；受送达人被监禁的，通过其所在监所转交；受送达人被采取强制性教育措施的，通过其所在强制性教育机构转交。同时规定了代为转交的机关、单位收到诉讼文书后，必须立即交受送达人签收，以在送达回证上的签收日期，为送达日期。
6、公告送达：根据《民事诉讼法》第九十二条规定受送达人下落不明。或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。
二、行政处罚执法文书送达的意义
行政处罚执法文书的送达是指行政机关依法定的程序和方式将行政处罚执法文书送交当事人的行为。是行政机关的单方行为，送达必须按照法律规定的程序和方式进行。
（一）依法送达是行政处罚产生法定效力的必经程序
《行政处罚法》第四十条明确规定，行政处罚决定必须依法送达；第四十一条更是规定行政机关在作出行政处罚决定之前未依法告知当事人行政处罚的事实、理由和依据的，行政处罚决定不成立。也就是说行政处罚决定未经合法送达将不产生相应的法律效力。
（二）依法送达是行政相对人知晓行政处罚内容、依据、结果及其相关程序性权利的法定途径，是行政相对人履行义务、开展救济程序的前提
首先，通过法定送达程序行政处罚相对人得以知悉处罚内容、履行方式及履行时间，这是及时履行行政处罚决定，改正行政违法行为的前提，也是提高行政相对人对于行政处理决定的信服度和信赖度的基础。其次，《行政处罚法》第三十一条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。这其中包括了行政相对人依法享有的救济权利，通过合法的送达程序，相对人可以准确的了解自己的违法事实以及处罚依据，同时也明确自己的救济途径，行政相对人可以通过选择是否启动行政复议或者行政诉讼程序，维护自己的权益，最终影响行政处罚行为的结果。最后，行政相对人通过送达程序，最大程度上的保障了自己的知情权和参与权，并在必要时得到合理的救济。
（三）合法送达程序是行政救济程序顺利开展的基础
行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政强制决定书等法律文书是行政处罚文书的重要组成部分，具体记录了整个行政处罚行为的过程和结果，其制作的主体和文书本身承载的法律效力和法律意义是构成行政复议和行政诉讼的行政争议基础，对于相对人的救济权利的起算时间具有重要意义。以行政处罚决定书为例，行政相对人的行政复议和行政诉讼的救济期间是从行政处罚决定书送达之日起起算，一旦行政处罚决定书无法依法送达将直接影响到行政相对人的救济程序的启动。正是由于送达程序送达的文书所承载的法律意义和法律效力，才使得送达程序不仅仅停留在技术性活动的范畴，具有更重要的意义。
三、行政处罚文书送达难的表现及其原因
（一）行政处罚文书送达难的主要表现
1、直接送达方面存在的困难
《行政处罚法》、《行政强制法》送达程序均规定了直接送达优先原则，一旦行政相对人恶意逃避送达程序，那么最直接的影响就是直接送达方式受阻。对此按照《民事诉讼法》第八十五条的规定，受送达人本人不在，交其同住的成年家属签收，也视为送达；相对人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、其他组织收发室负责收件的人签收。但是，直接送达给自然人的家属必须满足同住、成年两个条件；直接送达法人则必须是主要负责人或收发室负责签收的人。在现实的执法环境，由于行政机关的职能定位以及部分行政相对人的抵触心态，行政机关取证证明签收人为同住的成年家属、法人主要负责人、签发室负责签收的人并不容易。一旦无法证明以上条件，直接送达程序就无法顺利完成，一旦进入行政复议或者行政诉讼程序，行政机关的送达程序就可能存在瑕疵。
2、留置送达方面存在的困难
根据《行政处罚法》、《行政强制法》的规定，当直接送达不能顺利完成的时候，可以根据《民事诉讼法》关于送达的有关规定进行送达。根据《民事诉讼法》第八十六条的规定，对行政执法文书留置送达笔者作如下理解：首先，采取留置送达的前提是相对人或者同住的成年家属拒绝签收行政执法文书；其次，采取留置送达必须符合以下条件：一是将文书送达到相对人的住处、二是邀请相对人所在地的基层组织或所在单位代表在场或者采用拍照、录像等方式记录送达过程、三是把文书留置在住处。所以留置送达必须有严格的程序性操作才能完成。
在现实执法过程中，一方面由于人口的流动性增大、住所不固定以及相对人的恶意逃避等原因，对于住所的认定存在困难。另一方面，相对人所在的基层组织或者所在单位因害怕承担法律责任不愿派出代表作为见证人，或者是派出人员不愿作为见证人进行签字确认。虽然针对留置送达的问题，最高人民法院关于《使用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中对留置送达作出了补充规定：“受送达人拒绝接受诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签名或盖章的，由送达人在送达回执上记明情况，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。”但是，在行政复议和行政诉讼中举证证明相对人拒收、见证人不愿签名或盖章的事实是存在困难的，同时，该司法解释是否能用于行政执法文书的送达仍需进一步明确。另一方面，2012年8月31日，第十一届全国人大常务委员会第二十八次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，明确规定了对于留置送达可以采用拍照、录像等方式记录送达过程，以解决留置送达的见证难的问题。但是，该规定具体操作流程以及作为证明送达过程的录像、照片等资料如何入卷作为证据材料等都有待进一步规范。
3、邮寄送达方面的困难
邮寄送达是指行政机关直接送达有困难时，将送达文书交邮局用挂号信寄当事人的送达方法。在实践过程中，邮寄送达存在两个方面的突出问题，首先，邮政局送达行为不规范，目前法律对邮政局不履行或者不完全履行送达责任并未作出规定，法律文书送达和普通邮件投递采取同样的处理方式，在实践中，邮政局不正确履行或者怠于履行送达职责的，例如出现代签邮件等情况，行政机关是无法准确判断文书是否真实送达。其次，相对人一旦恶意拒签执法文书时，邮政局是只能将执法文书送还行政机关，无法真正实现对文书的送达。
4、公告送达方面的困难
公告送达是指行政机关以公告的方式，将需要送达文书的有关内容告知当事人的送达方式。无论当事人是否知悉公告内容，经过法定的公告期限，即视为已经送达。但是现阶段最突出的矛盾就是公告的方式，即是否一定要在公开发行的报纸上进行公告，能否通过网络或者是行政机关自己的公告栏进行公告，以及公告的费用、公告时间等没有具体的规范进行明确，这增加了公告送达的操作难度。
（二）行政处罚文书送达难的主要原因
1、行政处罚执法文书送达程序规范方面的原因
《行政处罚法》《行政强制法》对于行政处罚程序中文书的送达基本表述为行政执法文书“应当直接送达当事人，当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”这样的条文表述属于准用性规则。一方面，由于对于行政处罚程序中执法文书送达的行为模式并没有进行统一规定，所以，现阶段行政处罚等具体行政行为的送达多参照司法文书的送达规范，基本上没有形成统一的可操作性的行政处罚执法文书送达模式，在实际操作中大部分需要借鉴司法裁判的送达规定，然司法裁判送达与具体行政行为送达还是存在一定的区别。针对司法裁判文书送达的司法解释是否同样适用于具体行政行为的送达也还存在争议。另一方面，各行政执法部门的内部执法文书规范对于行政处罚文书送达的规定也并不统一，这也在一定程度上增加了执法部门送达的困难。缺少具有针对性的统一的送达规范增加了行政处罚执法文书的送达难度。
2、行政处罚文书送达难的行政相对人方面的原因
首先，与过去相比行政相对人关系更加复杂而多变，尤其是随着改革开放的进一步深入，流动人口随之增多，地区间的人口流动、工作岗位变动更加频繁，流动着的行政相对人增加了送达的不确定性。
其次，相对人的主观恶意逃避实际上大大增加了文书送达的难度。与行政许可等其他具体行政行为相比，行政处罚和行政强制的施行都会在一定程度上对行政处罚或者行政强制相对人产生不利的影响，行政处罚、行政强制本身具有的损益性直接导致了行政相对人对文书送达的抗拒心理。通过逃避签收义务来规避相应的法律责任是相对人“趋利避害”的自然表现。在现实执法过程中主动配合行政机关行政处罚行为的相对人并不多见。送达程序本身是需要被处罚人的配合才能顺利开展的，由于被处罚人主观上认为可以通过拒绝签收、拖延签收、变更住址、假报住址等手段逃避行政执法文书的送达，从而达到规避违法行为而产生法律责任的目的等原因，都给行政处罚执法文书的送达带来了实际困难。
四、完善行政处罚文书送达方式的几点设想
笔者认为行政处罚、行政强制等文书的送达难最突出的矛盾在于行政相对人恶意逃避送达的行为，通过明确送达人与受送达人之间的权利义务关系，落实送达人不依法送达和受送达人恶意逃避的具体情节、法律责任等内容将送达人和受送达人的权利义务加以规制，是行政处罚执法文书送达法律关系的构建的重要内容。同时通过建立具有可操作性的行政处罚执法文书送达制度，从根本上解决行政处罚程序中送达难的问题。
（一）直接送达的完善
《行政处罚法》、《行政强制法》都确立了直接送达优先的原则，行政处罚行为的管辖多为违法行为地县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，因违法行为发生地与行政机关所在地大多在同一地区，在行政执法过程中直接送达是运用比重最高的送达方式。“送达难”最为突出的矛盾就体现在直接送达上。笔者认为可以通过两个渠道完善现阶段的直接送达制度。
首先，扩展送达地点。根据我国《民事诉讼法》的规定。就送达的地点一般是受送达人的住所地，然面对更具有流动性的相对人，他们的居住环境相对不固定，更有甚者居无定所，这给行政执法机关送达处罚文书带来了极大的不便，必要的扩充送达地点，如行政机关的办公地、违法行为发生地等都可以作为送达地点，这对于行政执法机关顺利完成文书送达程序将有所助益。
其次，扩充代收人的范围。一般来说受送达人是法人或者其他组织的，要求法定代表人或者主要负责人进行签收并不符合实际情况，而许多的企业法人并未设立单独的收发文件的机构或者人员，行政机关在送达行政处罚文书时要证明法定代表人以外的签收人为主要负责人、负责签收的人员是有困难的。笔者认为适当的有条件放宽代收人的范围。比方企业雇佣的员工、自然人的亲属等在满足一定条件是可以考虑作为代收人签收法律文书的，尤其是企业法定代表人无法亲自签收或者没有设立专门收件人员的，或者自然人外出等原因不在送达城市无法实现直接送达的，笔者认为有相应的委托手续，是可以将文书送达给代收人，视为送达的。
（二）留置送达的完善
上文提到留置送达最大的困境就是“见证难”，虽然对此最高人民法院出台了司法解释解决“见证难”的问题。同时修订后的《民事诉讼法》第八十六条规定了“可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。这种方式不但可解决了以往留置送达过程中证人不愿到场见证的难题，提高了留置送达的可操作性与可靠性，而且使留置送达更为简便、快捷，实际解决了留置送达的突出问题。笔者认为，在具体操作中，对于通过录像、拍照等手段送达执法文书的具体情节应当做更为明确的规定，以防止该送达方式的滥用。因此，细化可采该方式送达执法文书的具体情节，并要求行政机关在采取该送达方式时应当将留置送达的法律文书、送达人、受送达人及其住所等拍摄为照片或者通过录像体现整个送达过程，并附上情况说明一并入卷，作为留置送达的相关证据。
（三）邮寄送达的完善
邮寄送达也是现阶段比较普遍使用的送达方式，根据《民事诉讼法》的规定“直接送达文书有困难的，可以委托送达，或者邮寄送达。”2005年1月实施的最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干问题的规定》对民事司法文书的邮寄送达制度进行了进一步的规范。该司法解释明确规定了适用邮寄送达的具体情节、当事人恶意不提供邮政地址的处理方式、以及当事人拒绝签收司法文书的法定后果等。对于邮寄送达方式中当事人恶意拒收法律文书的情况进行了有效规制。但是最高法的规定是否能直接适用于行政执法尤其是行政处罚文书的送达并未明确规定，也就是说行政机关邮寄送达执法文书的时候能否使用该规定还存在争议。因此，通过相关制度设计将行政执法文书送达纳入到当地的司法专邮的范畴，并对邮政局的法律权利义务进行明确规范，是解决行政执法文书邮寄送达的有效方法。
（四）新型送达方式的适用问题
1、根据新修订的《民事诉讼法》第八十七条规定，受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。采用前款方式送达的，以传真、电子邮件等到达送达人特定系统的日期为送达日期。可以说这是利用新的通信手段进行法律文书送达的一种有益探索，但是，该规定明确的仅适用于司法裁判文书，并且做了但书规定，将送达作为文书生效要件的判决书、裁定书、调解书排除在该类送达方式之外。虽然，该条款所规定的送达方式是否能直接运用于行政处罚文书的送达还有待进一步明确。但是，对于新型送达方式还是值得在今后的执法过程中加以探索的，尤其是在对于行政处罚执法文书是否也应参照民事诉讼法律文书一样做区分对待、以及采用此类送达方式的文书格式、操作程序等方面加以实践，逐渐建立起一套适合行政处罚执法文书送达的新型送达方式。
2、现阶段，许多行政执法单位开始采用一种新的送达方式，就是所谓的“公证送达”。笔者认为这也是一种可以借鉴的送达方式。对于“公证送达”现在存在两种观点，观点一认为“公证送达”属于“留置送达”的一种，是具有合法性和可操作性的送达方式。所谓“公证送达”主要是指执法人员在送达行政处罚执法文书的同时，邀请公证处两名公证人员一同前往，一旦发生当事人拒签情形的，执法人员在送达回证上载明当事人拒签的事实，并由公证人员在送达回证上签字作证，而后将行政处罚执法文书留置相对人，从而完成送达程序的一种送达方式。其核心内容是公证人员现场作证以证明送达过程完成的事实。整个送达过程公证员其实是充当了基层组织的“证明人”的作用。通过公证留置送达的整个过程，对提高行政执法效率和时效性具有良好的效果。
另一种观点则认为，公证送达不具有合法性，通过公证以证明留置送达的真实性不是合法、有效的送达。原因主要是因为从公证范围来看，我国的《公证法》的第二条规定“公证是公证机构根据自然人、法人或其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”而行政处罚文书送达明显不属于民事法律行为和具有法律意义的文书。《公证法》第十一条、第三十一条规定，公证所要证明的有法律意义的事实是诸如婚姻关系、亲属关系、收养关系等法律事实，且在申请公证前已经是“无争议的事实”，所以严格上来说行政处罚文书送达也不属于《公证法》规定的有法律意义的事实，通过公证来证明送达过程没有确实的法律依据。
笔者认为，从实际执法的可操作性角度出发，“公证送达”无异于解决了留置送达最核心的困难，也就是见证人难的问题，可以有效的解决行政相对人恶意拒签行政执法文书的行为，也不违反依法行政的基本原则和程序保障的价值理念，是对送达方式的一种有益的探索，但是不可否认的。其法律依据的确存在瑕疵。但是，在今后行政执法送达文书送达程序设计方面可以考虑建立一套公证方式用以解决留置送达方式中的见证难的问题。
在实际执法过程中。送达难是一个不可忽视的实际问题，送达难已经实际影响到了行政处罚工作顺利开展，因此笔者认为对现行的行政处罚送达规则进行必要的完善、拓展，以期确立一套保障程序和提高效益的送达制度，从而合理的规范送达法律关系，最终实现行政处罚行为的进一步规范。
(撰稿:厦门市法制局执法监督处杨婵鋆 责任编辑 邹家林)
参考文献：
1.姜明安，《行政执法研究》，北京大学出版社，2004年版。
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4.甄宏玉，《行政处罚决定书送达制度问题研究》。
5.纪金洁，《“送达难”问题解析》，《社会与法制》2011年12月。
6.田瑶，《伦行政行为的送达》，《政法论坛》2011年9月。
7.中华人民共和国民事诉讼法》（2012年最新修正版），法律出版社，2012年版。
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