导读
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作者
刘奇志，中国城市规划学会标准化工作委员会副主任委员，武汉市自然资源和规划局副局长，教授级高级规划师
朱志兵，武汉市规划研究院副总规划师，注册城乡规划师、咨询工程师（投资）、土地估价师
国土空间生态修复是国家机构改革后赋予自然资源和规划部门的重点职责。2019年武汉市自然资源和规划局正式挂牌，在其单位职责中明确要求负责统筹全市国土空间生态修复工作并组织编制国土空间生态修复规划、督促实施生态修复重大工程。武汉作为城乡规划与国土规划行政主管部门多年合一的城市，在“多规合一”方面具有较好的条件，按照新时期统一行使国土空间用途管制和生态保护修复的职责要求，武汉市在积极推进新一轮国土空间总体规划工作的同时，也就国土空间生态修复规划与实施管理进行了探索。本文将武汉市现阶段对生态修复的认识和探索进行了总结梳理，以期能为规划同行们的生态修复规划工作提供参考。
#1
武汉市生态保护修复工作发展历程
武汉市位于我国中部，属鄂东南丘陵经江汉平原向大别山南麓发展的过渡地区，一直以地理态势独特、生态资源丰富为特点，素有“大江大湖大武汉”之称。武汉东北为大别山脉、南部为幕阜山脉，地形中间低平、南北丘陵环抱，尤其是北部低山林立，现有446座山体；同时长江与汉江在此交汇，境内湖群集聚、河网密布，现有166个湖泊、272座水库、5千米以上江河 165条。
武汉既“优于水”又“忧于水”，城市发展经历了从“人防水害、城水分离”到“城水共生、人水和谐”的转变。武汉的城市发展史某种意义上看就是一部与水抗争、向水要地的历史，尤其是1949年后随着全国性的大发展，为扩大耕地、渔场和增加建设用地等生产生活空间、缓解用地矛盾，围湖造田、填湖开发、开山采石等行动一度成为城市发展建设的重要工作。据统计，武汉中心城区湖泊数量已由中华人民共和国成立初的 127个减少到现在的仅留存38个，随着水域面积的大幅萎缩，不少河湖湿地调蓄功能与生境质量显著下降；同时，全市100余座山体遭到不同程度的破坏，江夏区丁字山、蔡甸区上独山及武昌区元宝山等多座山体已基本消失，尤其是位于主城近郊、归属农村集体的山体因长期开矿采石而破损较为严重，目前尚有89处废弃矿山有待修复，总面积超10平方千米。
从20世纪80年代开始，随着国家发展理念的转变，生态环境、人居品质等问题越来越受到重视，特别是十八大以来随着中央关于生态文明建设战略的提出， 武汉也与全国一道逐步深化对“山水林田湖草生命共同体”“人与自然生命共同体”及生态优先绿色发展的认识，开展了生态保护与修复规划建设工作，大致分为三个阶段：
1.1 城市美化阶段：创建山水园林城市
20世纪80年代末，武汉规划部门结合城市自然地理环境提出了构建城市山水“十”字景观轴线的设想，20世纪90年代中期则结合编制城市总体规划、借助全国开展创建“园林城市”活动之势，又提出了“突出湖光山色，实现城乡一体绿化网络，建立环境优美的山水园林城市”的构想和规划。为此，市委市政府要求“三年消灭荒山荒地，五年绿化武汉”，并组织实施了一批绿化广场、公园游园、绿色长廊、景观道路等重点区域绿化，掀起了有利于城市生态环境的山水园林城市建设热潮。
1998年长江流域特大洪水造成了武汉市尤其是汉口城区的严重内涝，则更进一步让人们认识到湖泊其实还具有城市排涝调蓄作用，填湖会导致对整个城市生活命脉的破坏。于是，武汉市开始反思以前大规模围垦建设、填湖开发的弊端，并结合创建山水园林城市规划，以提升公共空间和改善人居环境为重点，对重要山体、水体等生态资源进行“抢救性”保护，迅速扭转了开山采石、填湖造城的被动局面；同时，规划部门还结合创建山水园林城市规划提出了保护蓝绿框架、保障生态用地的发展要求，并就长江的江滩整治和众多湖泊的环境改造提出了详细建设规划，从而引导城市建设营造出汉口江滩公园等一批深受市民及游客欢迎的城市滨水绿化风光带，城市发展建设重点开始关注自然生态环境。
1.2 城市美化阶段：
全域生态保护框架与基本生态控制线划定
进入21世纪，随着国家发展建设的加速，城市空间发展与自然生态环境的矛盾不断显现，促使人们对自然资源和生态空间的保护意识进一步强化。为此，武汉市在2004年组织编制2020年武汉市城市总体规划时，专题就保护城市生态环境、解决城区热岛效应问题进行研究，提出了“1（主城）+6（新城组群）+6（生态绿楔）”的空间结构规划方案，以构建六大生态绿楔，切实保护主要风道和生态廊道，避免城市“摊大饼”式发展。该规划于2009年代表中国首次参加国际规划协会规划竞赛，正因此生态规划理念而获得“全球杰出贡献奖”。
为落实好城市生态整体框架，武汉市从2012年起先后组织编制了都市发展区1∶2000基本生态控制线规划、全域生态框架保护规划，首次划定全市基本生态控制线范围，并组织编制了市域166个湖泊“三线一路”（蓝线、绿线、灰线和环湖道路）保护规划、主城区绿地系统和绿道网络系统等专项规划。武汉“两型”规划展览展示的该生态理念及规划行动得到了有关领导的充分肯定和表扬，这又促使武汉更进一步完善生态保护的立法保障，于2016年正式颁布实施了全国首部地方性生态保护条例——《武汉市基本生态控制线管理条例》，明确提出了对山水林田湖草“应保尽保”的法规原则，从根本上确保规划所框定的市域生态空间，真正让武汉实现了从千百年来的围湖造田向如今主动还江河湖泊空间的历史性转变。
1.3 生态修复阶段：
从“城市双修”到国土空间生态修复
武汉市作为水资源丰富的城市，始终将水作为城市赶超发展的重要战略资源，也较早探索以水资源为重点的生态修复和建设。不仅在系统层面，提出了“以水定城、以水润城、以水优城”的三大策略，构建高效的城市水安全保障、开放连续的蓝绿网络和功能多元的滨江滨湖功能区体系；并按照“大湖＋”理念，依托湖泊良好的生态基底，开展生态修复，融入生态功能，形成以湖泊公园、滨湖绿道等生态多元素的湖链公园群；而且还在实施层面，以“四水共治”“海绵城市”为切入点，空间上聚焦“黑臭水体、低洼易渍、大湖周边”等重点区块，时间上衔接“四水共治、城建计划、绿水青山”等行动计划，围绕“护蓝、优绿、理岸”，形成若干重大工程，先后成功实施武汉新区六湖连通、大东湖生态水网等水系联通，以及东湖绿道、后官湖绿道和六大生态绿楔内郊野公园等重点生态功能区的生态修复建设。
同时，近年来随着国家对矿山治理、山体修复的高度重视，武汉也就山体修复、矿山治理等方面展开了一系列工作，据不完全统计，自2013年以来武汉市按照
“宜林则林、宜建则建”的原则开展了一系列矿山地质环境治理示范工程及破损山体生态修复工程，总耗资逾10亿元，尤其是所修复的75座破损山体、修复面积达870公顷，取得了较好的成效，积累了一定的经验。
1.4 当前生态修复工作面临的问题
生态修复相对于规划建设而言还是一个新领域，受多年思想认识及组织管理的影响，当前的生态修复工作还面临着不少困难及问题，主要在这几个方面：
一是“重部门轻系统”的事权误区。长期以来，山、水、林、田、湖、矿等自然要素都由各专业部门负责管理，城市的生态修复治理工程因而呈现工作条块化、空间碎片化的特征。目前，虽然已明确由规划部门负责生态修复规划，但由于生态修复规划、建设、管理和实施层面的部门协调机制尚在建设中，同一区域内往往有园林、水务、环保、自然资源等部门基于自身事权所安排的多个项目，项目间却缺乏统筹协调，这不仅造成相关资金重复投入甚至还存在空间冲突，使得城市生态修复工程不能发挥最大效用，因而亟需建立生态修复的统筹协调和资金整合机制。
二是“重郊野轻城区”的空间误区。多年来，受城市建设的影响，遭破坏及所剩下的山、水、林、田、湖、草等自然生态要素多位于城市郊野，这就使得目前多数生态修复项目均集中于郊野地区，而实际上城区是城市人口最为集中的区域，城区内遭破坏及所剩下的山、水、林、田、湖、草等也是更受广大市民所关注的自然生态要素，若能与城市建设相结合，优化生态空间结构、强化城区内的生态修复和建设，才能使更多市民、更便捷地享受到生态修复所带来的优质产品。
三是“重眼前轻未来”的视野误区。当前的生态修复工作之所以缺乏统筹协调，关键还在于市级层面尚未形成系统规划、实施计划和重点项目库，实施项目往往来自于矿山修复、环保督查等专业部门的具体工作，各部门多为及时解决现实问题而努力工作，至于项目相关的长远性、系统性生态问题则较少考虑和安排，其结果自然就导致有的项目由于缺乏长期维护和管理机制，以至于其虽久经历难得以治理，但项目所在区域“生态退化”“再贫瘠化”的问题仍然存在。
四是“重项目轻区域”的认知误区。当前的生态修复工程多单纯根据工程任务来源，重点针对水质退化、山体破损等问题而展开，普遍存在着“头痛医头、脚痛医脚”的方法单一现象，而且项目多注重于生态景观的视觉修复，重点以园林景观、湿地公园等景观性空间建设为主，而没有深入研究项目所在区域的地质地貌、土壤环境、气候条件等自然条件，更缺乏对生态修复工作的区域功能系统考虑和全要素规划设计，故使其对区域乃至城市的系统性、社会性作用及价值未能得以充分发挥。
五是“重技术轻法规”的操作误区。目前，由于生态修复工作多着眼于修复治理那些已被破坏的自然环境，而未将其上升到与生产、生活同等重要的政治高度来认识，故使得各方面的主要工作重在从规划编制、工程设计及实施等方面来思考生态环境修复的技术方式、方法，而缺乏对生态环境破坏的责任追究、生态环境修复的职责考评和生态修复效应的利益分配等政策法规方面的实际操作思考，尚未能给生态修复的规划和实施管理奠定坚实的政策法规基础。
#2
构建国土空间生态修复规划体系
国土空间生态修复是一项系统性工程，只有坚持规划先行、统筹协同，各部门依据规划统一行动、共同努力，才能真正实现生态修复综合效益的最大化。很显然，统一的国土空间生态修复规划体系是协调各部门相关工作、引导各部门形成合力的重要抓手，故针对当前工作中存在的问题，根据国家关于国土空间生态修复新要求和自然资源部门的新职责，我们按照“编管结合、面向实施”的思路，对武汉市生态修复规划体系进行了设计。
2.1 武汉市国土空间生态修复规划体系
总体框架
在我国现行“五级三类四体系”的国土空间规划体系框架下，生态修复规划属于国土空间特定领域的专项规划。由于生态修复涉及森林、湿地、江河湖泊、耕地、矿山等多种生态要素和多个行政主管部门，因此有必要通过顶层设计，使生态修复工作进一步体系化、模块化、标准化。我们借鉴十多年来开展“多规合一”的工作经验，对原有规划不是简单地推倒重来，而是充分继承和整合各类空间性规划的传统优势与核心内容，强化生态资源管控的约束性，突出国土空间开发保护的政策性，来构建全市生态修复规划体系。
武汉市新一轮国土空间规划编制体系的初步方案是由“市—区—乡”三级、“总—专—详”三类规划构成（图 1），故在此基础上，武汉市国土空间生态修复规划体系重点抓规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准等四个方面，以提升生态修复规划工作的系统性（图 2），有效解决部门规划事权交叉、协作不够、多头管理甚至相互打架等问题；同时，结合实施内容及层次，又以“市级生态修复专项规划+区级生态修复专项规划+行业生态修复专项规划”为主脉，明确生态修复工作的事权划分和职责分工，形成武汉市纵向统一、横向联动、条块结合的国土空间生态修复工作格局，促进生态修复由“单点突破”转向“系统推进”。
图 1 武汉市新一轮国土空间规划编制体系初步框架
图 2 武汉市国土空间生态修复规划体系框架图
2.2 区分规划事权，建立“两级+两类+基
础研究”的生态修复规划编制审批体系
按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，各层级和各专项规划需要解决的问题不同，规划内容、深度、重点及事权也不同。为此，我们根据“分级+分类”的思路和“谁组织编制，谁负责实施”“谁审批，谁监督”的原则，构建了“两级+两类+基础研究”的生态修复规划编制审批体系（图 3）。其中，“两级”是指市、区两级（因乡镇级层面的资源配置很大程度上由区级主导，故未在生态修复体系中设置乡镇级），“两类”则是指专项规划和详细规划。专项规划包括市、区两级国土空间生态修复专项规划及相关行业生态修复专项规划，区级和相关行业生态修复专项规划以市级专项规划为依据，根据需要组织编制。而详细规划则包括实施方案和规划设计两类，对应不同规划对象和规划尺度。其中，实施方案（工程规划）针对市级专项规划确定的生态修复分区或重点生态功能区尺度，从流域或区域生态系统的角度提出保护修复模式、明确生态修复策略、开展整体规划和策划重大项目等；规划设计（工程设计）则是在实施方案指导下，针对不同生态修复单元尺度或具体项目的场地尺度而开展的生态修复详细设计。实施方案（工程规划）经批复后，作为生态修复项目立项审批的依据；规划设计（工程设计） 经批复后，作为生态修复用地规划许可或施工许可的依据。
同时，还具体明确了各级、各类规划的编制要求及审查审批流程，以及相关部门在规划编制、项目管理与实施监督等方面的权责。以生态修复详细规划编制与审批为例：跨区生态修复项目实施方案（工程规划）由市自然资源和规划部门会同相关职能部门及各区政府组织编制，报市政府审批；本区生态修复项目实施方案（工程规划）由区政府、相关职能部门或相关投融资平台组织编制，报市政府审批。生态修复项目的规划设计（工程设计）则由各区政府、相关职能部门或投融资平台组织编制，其中森林、湿地、江河湖泊、水土流失、耕地、矿山等修复工程报相关职能部门审批，并报市自然资源和规划部门备案。
图 3 国土空间生态修复规划编制体系架构图
2.3 基于全生命周期管理，构建规划
实施监督体系
按照部门分工单独实施生态修复工程，常常难以突破各自为政、协作整合不足的“监管困局”，导致一些生态修复工程交叉重叠严重、生态修复效果重复计算等问题。为提高生态修复项目实施的管理效率，武汉依规划、按区域整合生态修复项目和资金，结合大部制改革框架，正建立生态修复项目全生命周期管理“完整闭环”，以明确生态修复项目调查监测与评价、项目立项、用地规划许可、施工许可、竣工验收、项目后评价等环节的工作流程、相关各主体的职责分工以及具体任务要求；同时，还尝试建立生态修复项目行政许可制度，强化对生态修复项目立项、国土空间用途转用、生态修复工程实施的管理，完善国土空间用途管制制度，强化自然生态空间用途转用许可管理；并依托国土空间基础信息平台，加快建设国土空间生态修复仿真模块，整合集成自然资源调查、空间规划、审批管理、监测监管等数据，融入在建的武汉城市仿真实验室平台；还通过构建自然资源立体时空模型，对地表基质层、地表覆盖层和管理层数据进行统一组织，以进行可视化展示，满足自然资源信息的快速访问、准确统计和分析应用；建设中的全市地质灾害防治监测平台已在2020年7月6日成功预警江夏区青龙山林场八分山滑坡，避免了安全事故。
2.4 强化立法保障，完善法规政策体系
生态修复工作有章可循、有法可依才能顺利展开，立法建规是推进国土空间生态修复的根本保障。因此，武汉在国土空间规划现有法律体系下，正按照“全域 +全要素”“保护+修复”的思路和导向，整合现行《武汉市湖泊保护条例》《武汉市山体保护办法》《武汉市森林资源管理办法》及《武汉市基本生态控制线管理条例》等多项法律法规，起草制定《武汉市生态保护与修复条例》，以明确生态保护修复的主要目标、任务、重点和工作组织、各方责任及投融资与财税政策等， 强化山水林田湖草（河湖水系、湿地、森林、重要水源地、矿山、地质灾害等） 整体保护、系统修复、综合治理，并相应完善《武汉市生态保护补偿办法》《武汉市地质环境管理条例》及《武汉市加快推进废弃矿山生态修复的实施意见》等配套的法律法规体系，为框定全域生态框架和自然资源保护、生态修复和国土整治等提供法律依据。
2.5 做好基础支撑，建立技术标准体系
生态修复是一项系统工程，相对应有调查评价、规划编制、竣工验收、实施评价等多个阶段且涉及多个部门，为便于多部门、行业间沟通交流，武汉结合生态修复环节相应制定完善了地方技术标准。主要在调查评价阶段，统筹制定自然资源调查标准，统一资源分类、坐标体系、空间数据和测绘规范，统一调查与监测的数量、质量、生态、分布、权属、利用状况等要求，进而建立统一的基础数据库标准；在规划编制阶段，制定武汉市生态保护修复规划导则，指导生态修复专项规划和详细规划编制；在验收与维护阶段，研究制定《项目竣工验收工作指南》《项目绩效评价工作指南》等，通过项目实施前后对比分析，全面评估生态修复目标的实现程度。
#3
探索国土空间生态修复规划编制
为做好国土空间生态修复工作，我们启动了市级生态修复专项规划，作为上位规划指导相关行业规划及生态修复近期规划的编制，同步还开展了龙阳湖等重点生态区的生态修复详细规划，以探索生态修复规划的技术方法与实施机制。下面以市级专项规划为例，简要介绍武汉在生态修复规划方面所开展的工作和思路。
3.1 整合多方资源，搭建自然生态
“一张底图”
为摸清自然资源家底，武汉采用“上下联动、部门协同”的工作机制，由自然资源部门牵头，林业、水务、生态环境、农业等部门配合，基于基础调查和监测等数据，参考《自然资源调查监测体系构建总体方案》所提出的自然资源分层分类模型，以地表基质层（土壤）、地表覆盖层、管理层为主要内容，形成了自然资源全要素的“一张底图、一套数据”（表 1）。由于所制定的武汉市生态要素分类标准和生态要素数据库标准，解决了生态要素概念不统一、标准不统一、内容有交叉、空间相冲突等问题，故在数据获取、信息提取、成果存储管理与分析应用方面，有效实现了多源生态要素数据的融合，并基本建立全市自然资源与生态基础数据调查监测、更新、汇交和共享的长效机制。
表 1 武汉市自然生态一张图数据库类别
自然资源部门还重点补充开展了多要素城市地质调查，主要是按照统筹规划地上地下国土空间的理念，以“空间、资源、环境、灾害、生态”等要素为对象，以第三次国土调查为基数，重点开展多门类自然资源综合调查、土壤地球化学调查、生态地质调查、地质安全调查等。如武汉市湿地生态环境地质调查试点，以“基础调查+分析评价”为主要内容，对汤逊湖、后官湖、沉湖等典型湖泊湿地，通过湖底沉积柱化学分析、碳氮同位素示踪等手段，调查土壤和地表水主要污染物含量及其空间分布特征，揭示了湖泊污染物质的迁移转化规律和水、土、生物之间的物质转化规律，为分析城市发展和人类活动对湖泊湿地生态系统的影响机制，从而有针对性地制定修复治理策略提供了支撑。从实践效果来看，多要素城市地质调查尤其是生态地质调查为支撑生态修复规划提供了重要依据。
3.2 做好现状评价，识别生态修复优先区
生态修复是一项既重要又全面的事情，如何能以点带面地展开全市生态修复工作是在规划中必须思考的问题。武汉首先以全市资源环境承载力和国土空间开发适应性评价为基础，采用缓冲模型、阻力模型、机器学习等分析方法，从生态要素评价、生态功能评价、生态结构评价三个维度，对国土空间生态系统存在的主要问题及原因进行了识别与分析（图 4）。
根据评价，在生态要素层面，武汉主要面临城市内部湿地退化和山体破损问题，部分湿地存在规模萎缩、功能退化与生物多样性下降等现象，部分山体受损问题突出，部分废弃矿山尚未开展修复工作，暴雨易引发地质灾害和水土流失。因此，山体修复主要解决采矿用地导致的山体破碎和植被退化问题；水体修复主要解决现状水质未达标，水环境质量较差的问题；岸线修复主要解决岸线地质和基质条件较差，水环境受污染问题；林地修复主要解决林地退化、病虫害、火灾、气象及其他灾害风险问题；耕地修复主要解决耕地质量及空间破碎化问题；土壤修复主要是解决局部土壤重金属污染问题。生态功能层面，主要由生物多样性维育功能、水源涵养功能和水土保持功能三大功能构成，武汉市生态系统较为稳定， 水土流失、石漠化、沙化现象较少，生态功能重要性高的区域面积占市域面积的 14%，生态质量总体较高，存在的问题主要是流域水土污染和水岸线利用问题（图 5）。生态结构层面，主要面临生态系统连续性问题，绿地覆盖率不高，滨水滨湖生态空间存在断点，生态廊道联系不足。
在开展现状评价的基础上，武汉综合生态要素评价、生态功能评价及生态结构评价的数据结论，并与城市“轴—环—楔”的生态空间格局进行复合叠加，以优化生态空间格局为主要目标，识别出生态修复优先区，从而为全市及各区找出近期生态修复的工作重点区域（图 6）。
图 4 武汉市生态修复现状评价技术路线
图 5 武汉市生态功能现状评价示例
图 6 武汉市国土空间生态修复优先区识别
3.3重构规划逻辑，建立“格局—分区—单
元”的生态修复空间分区与规划传导机制
在识别出生态修复优先区的基础上，武汉以地形地貌、重点流域、生态子系统等自然地理格局和村级行政区划为基础，突出自然地理和生态系统的完整性和连通性，划定全市生态修复分区，从而明确了生态修复方向、目标、策略及主要修复方式，并做到全覆盖、不交叉、不重叠。规划中坚持目标导向与问题导向相结合，基于不同空间尺度，通过格局构建、分区引导和单元划分重点解决生态修复工作中“哪些区域需要进行生态修复”“不同区域采用何种方式进行生态修复”“如何实施生态修复工程”三大问题，并综合运用指标、分区、控制线、名录等管控方式，实现了对全市国土空间生态修复工作的系统安排（图 7）。
图 7 “格局—分区—单元”的生态修复空间分区技术路线
基于全市资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，规划延续“1+6+6”的城市总体空间格局，构建“两轴两环、六楔多廊”的市域生态安全格局：打造以长江、汉江及东西山系为主体的两条“山水十字轴”；强化城市防护隔离作用，构建三环线城市生态环与外环线郊野生态环；加强城市风道与生态游憩、留白控制，沿府河、武湖、大东湖、汤逊湖、青菱湖、后官湖等六大方向，锚固六片生态绿楔（图 8）。
在市域生态安全格局的基础上，根据全市生态子系统构成及生态修复优先区， 考虑生态系统关联性、地理单元完整性、生态要素重要性，更进一步划分了市域生态修复分区，并在各分区内部基于三类空间差异进一步划分生态修复单元，明确具体修复要求与修复方向，作为下步重点项目建设的依据（图 9—图 11）。
图 8 武汉市域生态结构规划图
图 9 市域生态修复分区技术路线
图 10 武汉市域生态修复分区结构示意图
图 11 生态修复单元修复策略技术路线
3.4 制定行动计划，加强重点片区
生态修复
为引导近期生态修复工作，特突出问题导向，制定了三年行动计划，以强化生态保护修复项目的统筹协调。针对流域水土污染问题，制定入江流域生态修复计划，加强长江主要支流及周边湖泊的流域生态综合修复，完善河湖水系连通港、沟渠，恢复江湖连通格局，降低汇水区地表径流系数，提高雨水下渗比例；针对湿地安全与生物多样性问题，制定湿地生态修复及功能提升计划，建设湿地花城。
以2021年国际《湿地公约》缔约国大会为契机，开展重要湿地生态保护修复，将166个湖泊划分为城市型湿地、郊野型湿地和生态保育型湿地三类，提升公共性，打造亲水空间，提升湿地功能；针对山体破损与地质安全问题，制定破损山体修复计划，安排受损山体修复类项目，变“伤疤”为“财富”；针对岸线破坏问题，制定岸线综合修复计划，将长江岸线分为生态保育岸线、生态修复岸线、农业用水岸线、景观娱乐岸线、生产服务岸线五种类型，以提升滨水空间品质；针对生态系统连续性问题，制定蓝绿网络计划，安排重要生态廊道修复类项目，实现湖链、河链、绿链三位一体。同时，选取典型示范性强、贴近市民生活的项目重点打造， 以尽早形成生态保护修复亮点区块。
#4
思考与启示
科学认识、正确把握国土空间生态修复的内涵、逻辑与技术，不仅是学术界开展相应研究的前提，也是实践中开展有关工作的基础。随着国家出台相关政策和地方规划及实践经验的积累，我们对国土空间生态修复规划与管理的认识也在不断深化。
4.1 对国土空间生态修复内涵的思考
现阶段对于“国土空间生态修复”这一新概念的认知尚未真正达成共识，对于生态修复内涵把握尚存在不同的理解和认识。科学认识生态修复的内涵，我们认为要重点处理好三个关系。
首先，国土空间生态修复的对象是国土空间整体，要处理好“点”与“面”的关系。国土空间是由山、水、林、田、湖、草等各个组分互相关联而形成的有机整体， 国土空间生态功能修复必须处理好其中“点”与“面”的关系，要根据生态受损点与周边物质交换和能量流通的密切程度来确定“面”，以确保系统的稳定性和结构的完整性，其中，水文关系往往是维持生态系统平衡的关键纽带，因此西方国家通常以小流域为单元编制国土空间生态修复的相关规划。
其次，国土空间生态修复的核心内容是建设健康的生态系统，要处理好“自然”与“人工”的关系。健康的国土空间生态系统具有良好的内部循环，能在适度的人类活动影响下保持自我恢复能力，从而实现结构与功能的相对稳定。国土空间生态修复之所以需要人工干预，是因为人类活动的影响常常超出了生态系统的自我调节能力，生态系统内部循环难以维持，因此国土空间生态修复应是“重构” 而非“重建”，需尊重生态规律，立足于生态系统自我恢复能力的提升，坚持自然恢复为主、人工干预为辅。
关键，国土空间生态修复的工作目标是修复国土空间的生态功能，要处理好“郊野”与“城区”的关系。国土空间是典型的“自然—经济—社会”复合系统。过去谈生态认为主要在郊野地区，其实在城区这一问题也要引起重视，因为城市生态系统不但受到自然因素的影响和控制，也受到社会、经济因素的影响和控制， 复杂性要高于自然生态系统，同时城市生态系统也是和人民日常生活关系最为密切的生态系统。因此，在生态修复工作中需要特别处理好“郊野”与“城区”的关系，在修复自然生态空间的同时，也要注意加强城市化地区和乡村地区的生态修复，让广大人民群众能更好、更便捷地享受到优质的生态产品和生态服务。
4.2 对优化生态修复工作的思考
针对当前生态治理呈现的工作条块化、空间碎片化的问题，我们要处理好自然资源部门与相关职能部门的关系，充分发挥自然资源部门的综合统筹作用和生态修复规划的协调平台作用，不断完善既分工又协同的工作机制。
首先，在工作模式上要由“单点突破”向“系统推进”转变。不仅在政府层面加强工作领导和统筹协调，努力破解生态治理条块化、空间碎片化的问题，而且对土地综合整治、湿地保护、水污染防治、高标准农田、矿区综合治理资金等生态修复相关资金进行整合，同时还应构建包含规划编制审批、实施监督、法规政策等方面的国土空间生态修复规划与管理体系，真正提升生态修复工作的系统性。
其次，在工作内容上要由“单科医生”向“全科医生”转变。走出“重部门轻系统”的事权误区，对各部门已开展的生态修复项目进行系统梳理，从生态功能角度协调项目间的关系，避免重复建设和边建设边破坏；走出“重郊野轻城区”的空间误区，加强对城市热岛效应、雾霾防治、固碳减排等城市生态系统问题的研究，优化整体生态结构，提升人居环境品质；走出“重眼前轻未来”的视野误区，提前布局谋划，制定中长期规划与近期规划，切实推进生态修复工作；走出“重项目轻区域”的认知误区，立足生态空间格局，识别区域性重要生态子系统，确保区域内项目安排服务于生态系统整体功能提升；走出“重技术轻法规”的操作误区，正确处理生态系统机理与行政管控逻辑之间的关系。
当然，在技术手段上更要由“传统手段”向“信息技术”转变。不仅要加强生态资源基础调查和动态监测，摸清自然资源家底，整合自然资源、林业、水务、生态环境和农业等部门基础数据，补充地质、土壤相关调查数据，构建自然资源信息化平台；而且在“双评价”基础上，要通过构建数据模型量化分析生态敏感性、生态系统质量、生态系统服务水平、景观破碎度，从而科学研判区域生态安全格局， 识别出生态修复优先区；还应抓紧建设生态修复规划实施动态监测与评估预警系统，对生态保护修复项目实行全生命周期监测与信息化管理，并实现部门间数据共享与实时信息交互。
4.3 对推进生态修复项目管理和实施
的思考
为推进生态修复工作的可持续开展，我们要处理好政府与市场、社会在其中的关系，突出生态修复的多元性和开放度，早日实现由单一主体的政府治理向多元主体的空间治理转变，真正形成政府、市场和社会多方协同的治理机制。
具体：要考虑建立全生命周期的生态修复管理与实施机制。按照“编管结合、面向实施”的思路，既要做好规划工作，更要探索推动规划实施，努力将蓝图变为现实。首先，可以政府部门为主导，建立管理平台。依据生态修复专项规划，制定生态修复中长期规划和年度实施计划，形成重点项目库，建立生态修复项目从项目立项到竣工验收及项目后评价的全生命周期管理“完整闭环”。其次，以规划编制单位为主体，组建技术平台。提升生态修复“规划技术+工程技术”的持续研发能力。如武汉市由市自然资源和规划局统筹和指导，与市生态投资集团联合成立市生态资源规划院，同步引进国内外地理、环保、水生态、土壤治理与修复、景观营造等多领域的权威设计机构及高校设计团队，组成生态规划设计联盟，负责各项规划编制的技术工作。再以大型投融资机构为依托，建设产业平台。建设探索“政府主导、企业主体、社会参与、市场化运作”的生态治理模式和运营机制， 鼓励社会资金参与生态建设、环境整治，充分调动资本方、设计方、建设方、运营方等各方主体的积极性。
当然还必须探索生态产品价值的实现机制。从国内来看，目前政府是生态治理的主体，公众参与程度较低，生态治理的理念和模式创新需要引起重视。需要积极探索生态产品价值的实现机制和转移支付制度，以生态修复所提供的生态产品和所提升的生态服务价值，促进公共性生态产品和经营性生态产品价值的“双显化”，达到空间资源的统筹规划和合理利用，实现生态效益和经济社会效益的多赢。
#5
结语
在新时期国土空间规划改革的背景下，空间规划正逐步由“建设型”向“治理型”转变。国土空间生态修复需要更加注重空间织补、生态提升，强调发展质量和发展效益，并不是单纯追求原始自然状态下的健康生态系统，而是基于人与自然和谐共生目标下重构健康的社会—经济—自然复合生态系统，以实现人与自然的和谐共生。这就要求我们必须处理好自然资源部门与相关部门总体统筹与分工协作的关系、规划编制与规划实施、政府主导与公众参与的关系，进而建立国土空间生态修复完善的工作体系、规划体系、技术体系、政策体系等，真正体现和落实国土空间生态修复系统思维、整体视角、综合治理的内在要求。
参考文献（上滑查看全部）
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