举全社会之力提升流域承灾韧性和可持续性——日本关于降低涉水灾害风险的新政策

日本近年屡遭洪灾，损失惨重，因此，日本国土交通省于2020年对其洪水管理政策进行了大规模的改革，制定了“举全社会之力提升流域承灾韧性和可持续性”这一新政策。新政策将流域定义为包含集水区和洪泛区的空间，并采取以下全方位、多层次的举措：1）防洪除涝，2）减少灾害暴露度，以及3）增强承灾韧性。新政策呼吁流域内所有利益相关方（包括中央政府、都道府县、市町村、民营企业、居民和用水户）采取行动，提升流域承灾韧性，促进可持续发展。

背景

气候变化的影响

日本未来将遭遇更严重的洪灾，强化措施方法，提高流域安全性是必要之举。

社会趋势

面临人口减少、老龄化日趋严重等问题，采用安全可靠的“紧凑型+网络型”城市规划模式来保持区域活力是必要之举。

技术创新

5G、人工智能、大数据、AI等技术发展迅速。运用这些技术来减轻灾害风险（包括用于灾害疏散）是必要之举。

新政策

I.向“举全社会之力提升流域承灾韧性和可持续性”的方向转变

传统防洪方式

角色分配明确的结构性措施
主要由各部门管理者实施，包括河流、污水、侵蚀和沉积物控制，以及海岸管理等部门。
主要在河流区和洪泛区实施的措施
⇩过渡至⇩

举全社会之力提升流域承灾韧性和可持续性

与各利益相关方合作实施的措施
利益相关方包括中央政府、都道府县、市町村、民营企业和居民。
在流域周边各单元实施的措施
不仅包括河流区和洪泛区，还包括集水区。

1）防洪除涝

2）降低灾害暴露度

3）增强承灾韧性

举全社会之力提升流域承灾韧性和可持续性示意图示

1）防洪除涝

集水区

改善雨水集蓄功能
<P/M/E/R>
完善雨水集蓄设施，有效利用农业水库来防洪。

河流区

集蓄洪水
<N/P/M/W>
修建、完善、有效利用水坝，并通过水利大坝预泄腾库进行防洪。
<N/P/M>
提高与土地利用结合的滞洪功能
确保并提高河道的泄洪能力
<N/P/M>
挖河疏浚，后移堤坝，改进用于侵蚀防治的水坝和雨水排水设施。
减少溢流
<N/P>
加固堤坝，使其被洪水漫顶后仍正常运作。

< >：预期实施者
N：中央政府，P：都道府县，M：市町村，
E：民营企业，R：居民，W：用水户

防洪除涝示例

2）减少灾害暴露度

洪泛区

引导居民搬迁至低风险地区/倡导更安全的生活方式<M/E/R>
考虑实施土地利用管制，鼓励搬迁，在房地产交易过程中提供洪水风险信息，以及完善信用工具
限定淹水区范围<N/P/M>
修建岸堤结构并利用现有设施，发挥二级堤防作用

减少灾害暴露度示例

3）增强承灾韧性

洪泛区

完善关于土地的风险信息<N/P>
促进划定可能淹水区，确保风险信息覆盖充足区域
加强疏散系统<N/P/M>
开发长期预测技术，并掌握实时洪水和溃坝检测技术
最大限度减少经济损失<E/R>
为工厂和建筑物实施防洪措施，并制定业务连续性计划（BCP）
倡导更安全的生活方式<E/R>
在房地产交易过程中提供洪水风险信息，利用金融工具促进防洪备灾
完善受灾地方政府的技术支持系统<N/E>
增强紧急灾害派遣队（TEC-FORCE，由国土交通省管理）的能力
及时清除洪水<N/P/M等>
改进水闸

增强承灾韧性示例

II. 修订防洪规划

现行规划

针对洪水、内陆洪水、山体滑坡、风暴潮和海水高潮等灾害的现行防御计划是根据过去的降水和潮位数据记录制定的。

⇩

未来

修订规划充分考虑气候变化造成的影响，包括降雨量增加*和潮位上升等

*在全球气温升幅低于2℃（《巴黎气候变化协定》的目标情景）时，降水量可能增加1.1倍。

常见问题

日本的河流管理者承担着什么样的角色？

河流管理需要防范洪水和风暴潮引发的灾害，同时采取恰当措施，以有效维护公共安全。日本《河川法》规定，河流管理者有权并且有义务实施河流管理。一级河流由国土交通省大臣负责管理，二级河流由都道府县知事负责管理，其他规模较小的河流由各市、町、村长负责管理。河流管理者制定防洪、用水和环境治理计划，同时也负责设施建设和运维。

日本如何制定防洪规划？

河流管理者制定河流管理基本政策，然后制定防洪规划，确定未来几十年的实施目标和措施。在制定规划的过程中也会听取学术专家、市政府和居民的意见。

是否将继续实施修建水坝等传统河流开发措施？

是的，日本仍将继续实施这类措施。

为了降低水灾害风险，应当在所有利益相关方达成共识的基础上，考虑所有可能的方法，无论是创新措施还是修建水坝等传统措施。重要的是尽可能高效加快实施预防性减灾行动，包括基于现防洪规划的措施。

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