城镇集体所有制经济是我国特定历史时期的产物，在其几十年的发展过程中，为我国社会主义建设作出过巨大贡献。
进入二十世纪八十年代后，随着改革开放的深入扩大以及社会主义市场经济体制的逐步建立，城镇集体经济作为公有制经济的重要组成虽然仍保持了相当的比重，仍是一支不可忽视的重要力量，但与迅猛发展的非公有制经济相比，它的发展后劲严重不足，制度性、结构性方面的矛盾日益突出。特别是随着我国经济由卖方市场全面进入买方市场，城镇集体企业的生存空间发生了重大变化，市场容量日趋狭小，与集体企业传统的依靠数量扩张发生尖锐矛盾，竞争对手更多、更强，对集体企业相对减弱的机制优势构成极大的威胁。就实力、技术、设备、管理方面，城镇集体企业不如国有、三资企业；就经营机制方面，又不如民营企业。集体所有，而劳动者实为“空有”是传统集体所有制僵化模式的缺陷，违背了我国现阶段生产力发展的水平，挫伤了劳动者生产积极性，限制了企业生产经营活力。为恢复按集体经济性质和特点办集体企业，改革开放以来，对城镇集体企业也进行了一系列改革：以改主管部门统收统支，统负盈亏为企业独立核算，自负盈亏；改生产型为生产经营性，恢复集体企业自产自销的经营传统；改单一的固定工资为按劳分配的多种工资分配形式，并恢复劳动分红制度；率先推行和完善多种形式的承包经营责任制与企业内部配套改革；落实企业自主权，实行厂长负责制等为主要内容的改革，收到了较好的效果。但是，这些改革没有从根本上解决企业产权这个关键问题。随着宏观经济体制改革的逐步深入，一部分城镇集体所有制企业开始以产权制度改革为重点的企业制度创新，尤其是在二十世纪九十年代以来，以职工持股为特征的股份合作制企业，职工持股公司（包括有限责任公司和股份有限公司）大量出现，形成国有、集体、个人产权相结合的混合所有制经济。改革创新促使城镇集体经济发生了深刻变化：传统单一的企业产权结构逐步向产权主体多元化转变；传统单一的企业组织形式向多种实现形式转变；传统封闭的经营方式向社会化经营方式转变；传统生产经营体制向资本运营体制转变；传统企业制度逐步向现代企业制度转变。改革促进了城镇集体经济的发展，收到了明显效果。
但是，就相当数量的城镇集体企业来看，由于受历史包袱，固旧观念和产权制度的影响，仍难以冲出传统的管理模式，仍在市场经济中陷入困境。传统集体经济处于萎缩状态，集体企业和从业人员大幅度减少，企业亏损严重，负债率居高不下，集体资产流失严重，离岗、下岗职工生活困难，成为社会不稳定的因素之一。
城镇集体所有制经济当前存在的问题，有企业内部存在的问题，也有企业外部的环境问题。
企业内部存在的问题主要有：
一、历史负担沉重，改革发展艰难。
集体企业由于设备陈旧，缺乏技术和人才，产品老化，竞争能力差，经营不景气，加上改制成本高，许多困难企业难以进行改制；无资金投入扩大再生产，制约了企业发展。
二、产权关系复杂，难以界定集体资产的利益主体。
1、产权关系模糊，不同类型的城镇集体企业产权关系演变及利益主体有不同的情况。在合作社基础上发展起来的集体企业，在社会主义改造初期，产权关系和利益主体是清晰的。“转厂过渡”以后，采取退还股金，停发股息，取消分红，实行财产“归大堆”，按照国有企业的管理办法，企业的产权关系就模糊了。
2、企业资产来源复杂。从企业资产的构成看，有联社资产、有企业几代劳动者劳动积累形成的共有资产、有职工出资的股金及增值、有国家政策扶持形成的共有资产，等等。
3、企业职工构成复杂，人员变动大。从城镇集体企业职工的构成看，有出资入股的、有计划经济时期国家招收和调配的（学生、复退军人等）、有从国有企业调入安排的干部、富余职工等。
4、政策法规不够明确，产权界定困难。目前，集体企业产权界定所依据的政策法规主要是：1994年国家国有资产管理局发布的2号令《集体企业国有资产产权界定暂行办法》、1996年由国家三部委发布的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》（国经贸企[1996]895号）、《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定工作的具体规定》（财清字[1996]13号）以及中国轻工总会，中华全国手工业合作总社、国家税务总局颁发的《轻工业企业集体资产管理暂行规定》（轻总调[1997]22号），这些政策规定对属于国家、集体、个人、各类经济组织的财产权进行了界定，但是它仅解决了投资人明确情况下的产权界定，而对于劳动群众集体所有的资产的产权主体，以及企业成员边界未做具体规定。
三、产权主体虚拟，难以确立职工对企业的主导权。
《城镇集体企业条例》规定，城镇集体所有制企业是“财产属于劳动群众集体所有，实行共同劳动，在分配形式上以按劳分配为主体”的经济组织。并明确了集体资产归劳动群众集体所有的范围：⑴本集体企业的劳动群众；⑵集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众。这些规定保护了集体资产的权益，国家不能以“二国营”的办法直接平调集体资产。但《条例》没有明确集体资产可以归职工按份共有，没有明确集体共同共有资产出资人的法律形式，没有在实际上职工真正选举经营者和决定经营方向，职工没有取得对企业的实际主导权。因而“二国营”模式仍在企业内部和外部制约着集体企业，集体资产容易出现被少数人控制或主管部门平调等侵权行为。有的地方政府可随意规定本行政区域内的集体企业的资产归全民所有，或者以“公有资产”为名将集体资产划归国有。有的在改制中非法挪用集体资产，或者流入私人手中，低价出售、强行并吞等造成集体资产严重流失，致使集体企业经济实力严重削弱，产权纠纷日益增多。
四、集体共有资产出资人不确立，难以维护劳动者的权益。
集体企业长期实行“低工资、高积累”，集体共有资产是企业几代人的劳动积累。以劳动积累回报职工又是集体经济重要的分配形式。因此集体共有资产的权益理应归全体劳动者共同分享。（包括退休老职工）但是，集体共有资产出资人没有明确的合法地位，因而集体资产常被误认为是“模糊资产”、“无主资产”。在企业改制中，有的把全部共有资产分到个人手中作为明晰产权的目标，有的把集体资产全部量化给在职职工，致使部分劳动者的权益受到侵害。
五、职工身份不变，难以由“企业人”转为“社会人”。
城镇集体企业职工的劳动关系及身份，多数是计划经济时期用工制度的产物。长期以来，集体企业与国有企业一样，职工对企业有着强烈的依附性。部分集体企业在先行改制时，职工身份没有转变，更没有给予经济补偿的政策规定。企业虽改了制，但用人机制没有根本变化，劳动关系没有相应地进行调整和变更。随着企业改制的推进，职工（固定工）身份越来越显现出其不利的影响，成了早期改制企业发展的障碍。城镇集体企业职工在改制中转变身份，通过补偿或安置等多种选择使职工走向市场，实现“企业人”向“社会人”的质的转换，成为城镇集体企业改制的难点。
企业外部的环境问题：
一、对集体经济的认识上有偏差，国家有关集体企业改制的政策法规滞后。
党的十五大、十六大都充分肯定了集体经济的地位作用，提出了深化集体企业改革的要求，但往往落实不到位。有些部门甚至认为，国有经济要从一般竞争性领域退出，集体经济更应该退出；有的认为集体企业产权制度改革，要以集体资产退出为主线，把集体共有资产“分光”、“卖光”；有的认为集体经济不代表先进生产力，在市场经济中必然“消亡”等等。由于认识上的偏差，在实际工作中对集体经济改革发展不重视，不支持甚至对其加以歧视。
《中华人民共和国城镇集体企业条例》已颁布十多年，企业改革根据《公司法》要求，在组织形式、产权主体、集体资产出资人、股权安排、治理结构、利益机制和对劳动者经济补偿、经营者激励机制等方面又出现新情况，突破了《条例》的内容，但《条例》至今未作修改，国家也未制定新的城镇集体经济法律、法规。近几年来有的地方陆续出台了一批集体企业改革、改制的文件，但由于缺乏全国性集体企业改革配套政策，造成集体企业改制缺乏政策指导，改制程序不规范。对符合集体经济特点和市场经济要求的新型集体企业也缺乏法律和政策支持。国家有关集体企业改制的政策法规滞后，严重影响集体企业改革的深入。
二、企业改革政策环境不平等。
1、同是公有制经济，城镇集体企业改革、改制政策不如国有企业，突出体现的主要是：
集体企业改革成本无国家政策支持。企业改革成本包括改制程序费用、各种职工安置费用、职工身份置换经济补偿金和企业不良债务问题。为了解决国有企业的困难和国有企业职工基本生活保障等问题，国家出台了一系列政策法规，而集体企业没有相应的政策法规依据，也不能享受国有企业能享受的政策。如国有企业职工下岗分流，国家给予基本生活费，财政、社保、企业三家抬，下岗人员可领取优惠证，而集体企业职工下岗分流，则无人抬，也领取不了下岗就业优惠证；国有企业职工解除改变劳动关系，国家允许给予经济补偿，允许用现金或国有净资产置换身份，集体企业则无此政策。由于集体企业改制成本无人帮助承担，职工基本生活缺乏保障，制约了集体企业深化改革，也成为影响社会稳定的问题。
2、有关政策不能享受。国有企业破产依据的是《中华人民共和国企业破产法（试行）》、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产的有关问题的通知》（国发[1994]59号）、《兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号文件），以及最高人民法院的相关司法解释。而集体企业破产只能依据《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章中“企业法人破产还债程序”。
国有企业破产兼并与集体企业主要的政策差异，一是国有企业破产时资产变现首先用于安置职工，集体企业破产资产变现则首先用于归还债务；二是国有企业破产职工安置费由财政兜底，集体企业破产财政不管；三是国有企业依据“关于停产整顿、被兼并、解散和破产企业贷款停减缓利息处理问题的通知”等规定，银行债务可相应享受停息挂帐，还本免息等优惠，集体企业则不能享受。《中小企业促进法》及相关配套政策所规定的各类所有制中小企业平等对待的政策，在实际执行中集体企业难以落实，形成事实上的不平等。
三、集体经济的管理、服务体制不健全，改革发展缺乏宏观指导。
管理和服务集体经济的政府有关部门、管理人员力量薄弱，宏观指导乏力。集体企业联合经济组织，有的法人地位不明确；有的被撤销；有的成为“空壳”机构；有的经济实力不强，服务功能难以体现。
一些政府部门仍套用国有企业管理模式管理集体企业。集体企业缺乏应有的自主权，企业改革改制的形式、集体资产的处置按国有企业的实施，政府主管部门或国有资产管理部门说了算，侵犯了集体企业的自主权，随意平调集体资产等。
我国城镇集体经济改革发展至今，已走过了相当艰难曲折的路程。目前，由于集体企业内部、外部存在的困难和问题，制约着集体企业改革的深化和发展。因此，重视并解决这些存在的困难和问题，指导好集体经济的改革和发展，是当前一项紧迫的任务。 | 
