长期以来，学术界对中国政治制度的历史发展形成了这样一种共同认识自自秦以降迄于清代，中国封建君主专制在一直不断地强化，宰相的权力在逐步分化削弱。在君主专制不断强化论的逻辑链条中，宋代相权削弱说是十分重要的一环。而支撑这一观点的主要依据便是：宋朝以枢密院专掌军权，宰相权力被枢密使分割，只掌文臣，成为了一个行政首脑。二者事权不相上下，互相牵制，从而大大方便和强化了君主专制。
但这种认识并不是从全面研究宋朝事实出发得出的结论，而是以上述模式圈定宋朝史料而推演出的歧解。若是跳出流行观点的窠臼，实事求是地去审视宋朝三百年枢密院职权地位和二府关系的演变过程，便不难发现上述观点是经不住推敲的。其实，在两宋时期，宰相的军权自始至终一直存在，并且渐次加强。与此相对应的是枢密院的权力地位逐步削弱，并最终沦为宰相的下属机构。
宋代军队
枢密院是宋朝的最高军事行政机构，'掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治'它与中书'对持文武二柄'，构成了颇具时代特色的二府制度。
1、枢密院与中书地位尚且平等时期
在宋初，建隆二年至景德四年，为平定叛乱，军事活动格外频繁。然宋太祖、宋太宗行伍出身，习于征战，故宋初用兵方略，多由君主独断。尤其是宋太祖身经百战，掌兵多年，二府长官对军事决策一般不过听命而已。这一时期二府关系的特点是：军政大事枢密与中书同议，常务自行，不相关白。
在此期间，宋太祖一朝，中书过问军事的情况在史书上尚不多见。宋太宗年轻时虽亦曾征伐疆场，但对军事问题已不能像此前还身为'赵匡胤'那样独断专行了。到宋真宗时，则一般都与中书议而后行，甚至于战时尽以军权交付宰相了。
该时期二府之间般公务并不互相通报。同一事体，中书降敕，枢密降宣，命令不一，处置各异。不仅令人无所适从，而且还会导致两府关系紧张和管理的混乱。
2、枢密院职权逐渐旁落时期
接着是景德四年至康定元年，为了消除两府所行事务互不相知的弊端，景德四年宋真宗下诏:'自今中书所行，事关军机及内职者,报枢密院；枢密院所行，事关民政及京朝官者报中书。'从此以后，二府之间相互衔接的部分职事必须按规定通报对方，军政大事仍由枢密院与中书共同拟定。
檀渊之盟
这一时期由于澶渊之盟的签订，宋辽关系处在和平友好阶段；由于西夏向北宋称臣纳贡,西线亦无战事，边境地区相对安宁。因此,宋朝在这阶段没有大规模的军事行动。二府关系的变化主要表现在中书对枢密院事务的干预增强和对枢密院职权的侵蚀上。
例如，景德四年六月，宜州兵变，宰相王旦参与了镇压方针的制定和兵变平息后论功行赏的评议。真宗下诏：'诸路所上军储之数，自今先下枢密院籍记送中书。盖凡遣戍兵，必预度所在资癝丰约故也。'于是，军需粮草.物资盈缺列入了中书宰相的议事日程。又如大中祥符九年，太峻兵变将发，宋真宗召二府议之：任命枢密院长官由宰相左右。这是将帅任免的重任也交由宰相处理，中书对枢密院的领导地位已经十分明显了。
康定二年是宋朝二府关系发展中的一个重要年份。宋仁宗明令'枢密院自今边事并与宰相张士逊、章得象参议之。'三月癸未，又语'中书别置厅与枢密院议边事，遂置厅于枢密院之南。于是，边防军机二府同议成为法定制度，并且特设了具体的议事地点。此后，'开南厅'便成为北宋二府共同议决军政的代称。这种情况反映出，有关国防军务诸事成为中书日常工作的内容。枢密院已经难与中书对持文武二柄了。
真宗统治后期，真宗遂无心理政,专以神仙兆异为事。尤其是到了晚年政务全委王旦、丁谓等总揽，宰相权势陡然加重，枢密院地位随之下降。仁宗即位时年幼，太后听政，孤儿寡母难操政柄，应决策更加依赖中书宰相。与此同时，相对和平安宁的国内环境使得国务活动的的中心不在军事行动上。因此枢密院纵有助旧重臣任职其势亦难与主持政务的中书分庭抗礼。这是中书宰相权势逐渐加重枢密院地位渐轻的一个重要原因。
宋真宗
3、枢密院失势
康定元年至元丰五年，军事问题由二府共同负责。二府共议使中书宰相在军事上的作用日益显著，而枢密院的职权则相对萎缩。其间二府关系儿经变化但总的发展趋势是中书的军权越来越大。中书事实上控制了军权。所以富弼甚至建议枢密使职由宰相兼任。宋仁宗亦认为'军国之务。当悉归中书。枢密非古官，然未欲遂废。'故只令中书与枢密院同议。
著名的王安石变法中，保甲法、保马法、将兵法等有关军政制度的改革，均在中书发动，尽管遭到枢密院的抵制，但并未因而停止推行。凡外交方针、边防部署将帅任用、军需供应，大多由宋神宗和宰相王安石商定，很少征询和听从枢密院的意见。
枢密院的失势还表现在人事权的丧失上。熙宁三年五月，宰相王安石、韩绛提议设置审官西院以负责武将阁门祗候以上至诸司使的差遺工作，宋神宗'即令置，然未尝与枢密院议也'。武将的人事管理本属枢密院，新设司局以夺其权，枢密院连争辩的机会都没有只能束手听命。
枢密院的职权日侵月削，渐趋菱缩，以至于元丰五年，宋神宗改定官制时有人又提出了废枢密院的建议。宋神宗虽未采纳，但却从制度上进一步强化了中书宰相的军事权力。
北宋末年，蔡京专政,枢密院已是惟蔡京马首是瞻。宋室南渡以后，南宋时期60位宰相,曾兼御营使、知枢密院使、枢密使等职务者有48位之多，枢密使已成为宰相的下属机构，这种情况与枢密院分割相权说是完全相悖的。
枢密使
显然通过上述分析可以得出结论：枢密院分割宰相兵权，宰相权力极其有限的说法于宋朝史实相去甚远，其立论依据不足为信。史实俱在，毋庸赘论。
1、朝廷对枢密院权势过大的提防
枢密使一职起于唐代。在唐末五代，就已经出现了枢密使权重的问题。戴显群《唐代的枢密使》一文，从唐代宦官专政以及政治中枢演化的角度，对唐代枢密使进行了全面考察。该文从侵削相权而干预朝政，参掌机务乃至与宰相共参国政，参与包括宰相在内的官员的任免，插手皇帝的废立等四个方面论述了唐朝枢密使的'权力之大'。
而到了五代，枢密院较唐代有了重大发展。《五代的枢密使》认为，五代枢密使权势之重主要表现在四个方面：侵夺相权，权重宰相；荐引人物，易置大臣；专横跋扈，杀戮朝臣；权侔人主，侵蚀皇权。可谓是'一手包揽封建政府的财政、军三大要务,凌驾于宰相之上''其权倾将相,甚至埒于人主''权势发展到了无以复加的地步'。
上述各论展示了唐末五代枢密使权力的过度膨胀，已经严重侵了宰相的应有权力，成为危及皇帝权势乃至人身安全的一大隐患的事实。从这些论著中我们可以十分清楚地看到北宋建国之初巩固政权亟待解决的核心问题之所在——对皇位的最大威胁来自枢密使。因此权力削弱的对象只能是枢密使，而不会是已经大权旁落有名无实的宰相。所以至宋代枢密使只掌军权且连军权都被逐渐分割了。
宋代官员
2、宋朝崇文抑武的基本国策
五代以来，各朝政权更替皆视禁军之向背。如射杀唐庄宗者，禁军从马直指挥使郭从谦也。汉高祖之立，为其领侍卫多年，得禁军拥戴。周太祖代汉，参谋翊赞者王殷、郭崇、曹英,皆为禁军将领。就是宋朝自身，赵匡胤也是得禁军支持，发动陈桥兵变而取天下的。因此，宋朝能否长治久安，禁军问题是一个关键。
宋朝以枢密院专司军政的目的显然就在于此。枢密院虽管军事，但主要是由文人掌握主管军事计划、作战部署、将帅任免、部队调遣等军政事务。军事决策带兵的武将不得参与，将帅兵权因此而削去大半。又行更戍法，造成将不专兵、兵不识将的局面，以防将士关系过于紧密。每遇战争，将士临时听命于枢密院。这样禁军将领用兵作乱的痼疾就完全去除了。显然，这是宋朝重文轻武基本国策的一个重要措施，是宋朝以文治武的经久之制。
这一局面的形成是由宋代重文抑武的基本国策所决定的。宋初面临的主要社会矛盾也决定了以枢密使专司军政的目的是分割、削弱枢密使权力，还政于宰相。
在北宋存在的167年期间，枢密院内武官不仅有人数逐渐下降的趋势，而且武职出身者的实际地位和影响也在明显下滑。在浓烈的崇文抑武气氛之下，这些武官在一定程度上不过扮演着陪位的角色而已。到宋真宗以后,其地位和权威便日益降低。
武将岳飞
特别是在宋仁宗时期，武职出身者在枢密院已完全处于从属地位，其人数和任职时间既远远低于文臣，行使职权上更是碌碌无为。武将出身之人或为庸碌之辈，受到轻视；或小有军功，便遭到猜忌、打击，形同摆设。枢密院实际上成为文臣的一统天下，武将几被清除殆尽。
宋朝以枢密院与中书并称二府，共为宰司，其主要目的就是要以高高在上的文人专职机构凌压武将,对其进行强有力的控制。它反映了宋朝对禁军的高度警惕与重视，而不是对宰相的猜忌与戒惧。这样一个时代背最决定着宋朝的基本国策是以解决禁军和枢密使问题为核心的，而不是以削弱宰相权力为宗旨的。事实上，以枢密使专司军政，这一分工本身就包含有分割削弱枢密使权力，还政于宰相的用意。
通过上述论证可以得出这样的结论：枢密院分割相权说是由于人们受到中国封建社会君主专制不断强化思维定式的误导而产生的错误。相反皇帝要治理天下，势必要借助宰相群体的智慧和力量。所以宋朝枢密院失势与军事决策权向宰相转移是一个必然的选择。
参考文献：
1、傅礼白《浅析宋代枢密院的失势与军事决策权的转移》
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