宜昌市民政局 周茂文
内容摘要：人口老龄化已成为世界各国普遍面临的社会问题。目前，“老有所养”不仅对我国和谐社会的建设形成了挑战，而且也影响着我国社会、经济的健康发展。本文结合宜昌市养老服务社会化发展的实际，对目前存在的突出问题进行了分析，并探讨了推进养老服务社会化的建议。
关键词：养老服务；社会化
随着经济社会的快速发展，老年人的养老问题越来越引起政府和社会的高度重视。切实解决好这一问题，不仅关系到老年人老有所养，乃至家庭安定、社会稳定，而且也是各级党委和政府贯彻以人为本的科学发展观、加快构建和谐社会的重要课题。近年来，宜昌市养老服务社会化工作不断发展，并逐步构建起“以国办福利机构为骨干、民办福利机构为补充、社区养老为平台、居家养老为基础”的养老服务社会化体系。本文就养老服务社会化问题浅谈一些看法。
一、养老服务社会化的必要性
（一）从我国人口老龄化趋势看，养老服务必须走社会化道路
我国目前人口已达13亿，人口的平均寿命由建国初期的40多岁增至现今70多岁，而老龄人口所占比例已接近11%。今后一个时期，老龄人口还将以每年3.2的速度增长。由于老年人口规模大，高龄老年人口逐年增加，老年人养老成为亟待解决的社会问题。笔者认为，加快推进养老服务社会化，是应对人口老龄化、缓解社会福利供需矛盾的有效手段，也是加快建立健全老年服务体系的迫切需要。而要满足老年人口对养老服务需求，光靠国家投入举办养老服务机构是远远不够的，必须走社会化的道路。
（二）从社会转型、家庭养老功能弱化看，养老服务必须走社会化道路
随着经济发展和社会的变革，家庭养老功能正在逐渐弱化。家庭养老功能弱化主要原因：一是子女数的减少；二是代际居住方式的变化，即从过去的共居转向分居；三是劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少作子女的陷入了某种角色冲突，即“事业人士”和“孝顺子女”角色的冲突。因此，传统的家庭养老、家庭照顾和家庭模式，都在不同程度上发生着深刻的变化。有关资料透露，全国有25.8%的老年人因子女长大远走高飞而静守空巢，农村老人与儿女分居的比例已占45.3%。另外，当前单身的、不要孩子的夫妇增多，几十年后将会出现一大批丧偶和独身老人步入独居老年人行列，成为特殊的老年人群体。他们既无家庭，更无儿孙辈的照顾，他们日常生活的照料在相当大程度上要依赖于社会。迫切要求发展各项养老服务功能，满足他们的需求。为此，大力推进社会养老已是大势所趋、势在必行，将社会养老作为家庭养老的有力支撑，有利于形成代际和谐的家庭和社会关系。
可以说，一方面是巨大的社会需求，一方面是设施严重不足，随着时间的推移，这个矛盾会变得越来越突出。面对这个形势，推进社会福利社会化，广泛动员社会力量办养老事业势在必然。养老服务社会化主要包括：一是投资主体多元化。要改变过去主要靠国家和集体投入这种单一的投资渠道，形成由国家、集体、企业、个人组成的多渠道投资体系，积极鼓励“公办民营”“民办公助”等形式，形成多种所有制养老机构共同发展的局面。二是服务对象公众化。过去福利机构只面对“三无”老人（无法定赡养人、无经济收入、无劳动能力）、“五保”老人，今后要面对全社会的老年人。三是服务形式多样化。过去对“三无”老人主要是供养，今后要有多种形式的服务，特别是通过上门、包护、日托等各种社区服务的方式为家庭提供支持。四是服务队伍实现专业人员和志愿者相结合。按照《养老护理员国家职业标准》的要求，有针对性地开展专业技能培训，使专业服务人员做到持证上岗，建立一支专、兼职与志愿者相结合的养老服务队伍。
二、宜昌市养老服务社会化发展的现状和存在的问题
（一）发展概况
宜昌市现有总人口415万，60岁以上老年人49.65万，占全市人口总数的11.97%。其中，城区60岁以上老年人14.07万，80岁以上老年人1.21万，分别占城区人口总数的10.52%和1.08%，已高于全国老龄化的平均水平，而且老年人口的数量每年都呈现迅速增加的趋势。全市共建有各类养老福利机构164家，床位13398张。其中：国办福利机构16家，床位1133张；民办福利机构19家，床位1243张；公办农村福利院129家，床位10922张。另外建有56个“社区星光老年之家”，拥有日间照料床位100张。近年来，宜昌市政府面对社会老人日益提高的养老服务需求,逐步转变服务方式，从传统的救济型、补缺型的养老服务向服务于大众的普惠型方向转化，取得了明显成绩。
1、国办、公办福利机构示范作用发挥充分。
对于国办福利机构，我们立足于抓服务质量，让国办、公办福利机构在社会福利服务上起到窗口示范作用。国办福利机构主要服务于“三无”老人、孤儿和弃婴的福利服务需求，努力提高服务对象的生活、娱乐和健康水平，确保他们的生活质量和国民经济发展水平同步。公办福利机构则将农村孤寡老人全部集中供养，努力提高城乡老人的幸福指数。为充分发挥国办、公办福利院的示范作用，主要采取了以下措施：
一是对班子成员和服务人员进行培训，实行“走出去，请进来”的方法，每年分批次安排人员到外省办得好的福利机构观摩学习，然后将别人的先进经验引进回来。二是与人事、劳动部门联合，按照福利机构的基本规范纲要对服务人员进行培训，待考试合格后，颁发毕业证书，持证上岗。三是对内部的人事制度实行改革，打破“铁饭碗”，将固定工资定为基础工资，拿出活的部分来作为浮动工资，每月由老人、班组和群众进行打分，根据老人的满意程度和月终评分结果领取报酬。这一举措大大提高了服务质量和工作效率，实现了由过去的“人管人”向现在的“制度管人”的转变，消除了干部和群众之间的隔阂。四是对服务质量不高的国办福利院进行改制，运用“公办民营”、“租赁承包”的方式克服人多事少、人浮于事、工作效率低下、服务态度差的问题。如枝江市社会福利院拥有床位120张，工作人员14人，由于人心溃散、干部与群众矛盾重重，老人入住率年平均不足30%，多数房屋设施长年闲置。而社会上的老人又需要福利机构为其提供服务场所，一时间造成强烈的社会负面影响。枝江市民政局为了解决这一突出问题，根据国家有关政策，对机构实行了改革，运用“公办民营”的经营模式，对全院职工实行“适当补偿、妥善安置、去留自愿”的原则，打破身份界线，将个人收入与服务质量和工作效率挂钩，教育职工“以院为家、视老人为父母”、“爱岗敬业、踏实勤勉”。当年该院的床位利用率就达90%以上，实现了职工收益和社会效益双丰收。五是抓基础设施建设。近年来，我们抢抓机遇，积极申请国家民政部、省民政厅、各级政府和福利彩票公益金的资金资助，大力改善福利服务基础设施，提升了服务档次，改善了老年人的生活环境。今年雨雪冰冻灾情严重，但由于各项保障措施得力，老人们生活安逸，社会福利院没有一位老人去世。
2、民办福利机构成为重要补充力量。
我们在抓好国办福利机构示范作用的同时，也不放松抓民办福利机构的管理。在民办福利机构管理上，我们实行“政府扶持、社会参与、民间运作”的模式，积极为其指导和服务，为满足城市老人的福利服务需求起到必要的补充作用。一是在政策上给予扶持。出台了《关于社会福利机构税收政策的通知》（宜市民政[2006]12号），确保民办福利机构切实享受到国家对其减免税收的政策，并协调市直各部门对其他优惠政策的落实。二是帮助培训服务人员和管理人员，严格用基本规范进行管理。三是加大监督力度，确保老年人的合法权益不受侵害，确保服务人员的劳动报酬不受侵害，纠正和打击民办福利机构存在的违规和违法行为。近年来，我市城区的民办福利机构如雨后春笋般发展壮大，建设规模由原来的十几张床位发展成为有一定规模、一定档次的民办福利机构，填补了我市社会老年人养老服务的需求，既减轻了政府压力又解决了老人的实际困难和问题，已成为我市的一支重要的补充力量。
3、社区居家养老服务体系逐步建立。
为了将我市的养老服务社会化工作引向深入，我们根据市政府的统一部署，在伍家岗区率先开展养老服务社会化试点工作，构建起“以家庭为核心、以社区养老服务网络为支撑”的居家养老服务体系。一是以“星光老年之家”为依托。从2006年开始，我们在原来56个城区“星光老年之家”的基础上，投资350万元对17个点进行整合，为社区老人提供包括文化娱乐、日间照料、健身康复等各种服务，准备用5年时间建齐城区条件成熟、档次较高的“星光老年之家”，为养老服务社会化奠定基础。二是以政府购买服务为导向，依托街道养老服务机构组织，组建服务队伍，对需要生活照料的救济对象中的“空巢”老人、低保老人、特困老人、残疾老人、优抚老人、劳模老人等7种老年人依照特定评估程序免费提供数额不等的政府补贴，对其他老人提供优惠低偿服务。实行“三级联动”，建立健全养老服务社会化运行机制。既：“组织在政府，工作在街道，落实在社区”的运行机制：由区政府成立养老服务社会化工作领导小组，负责全区养老服务社会化工作的统筹协调；街道成立养老服务中心，负责辖区内养老服务社会化工作的组织推进，着重于对属地老人的管理服务、对服务资源（包括养老服务机构、中介组织、志愿者队伍）的整合开发；社区成立养老服务站，负责本社区内社会化养老服务工作的落实，特别是对居家养老对象（包括有偿、无偿和低偿）的养老情况进行跟踪，实行动态管理，确保社区内的每位老人真正做到“老有所养”。三是开展多层次、多形式的社区生活照料服务，对高龄和生活不能自理的老人，以上门照料服务为主，提供医疗、康复、护理、家政等全方位服务。四是以老年人家庭成员和志愿者提供服务为辅助。积极鼓励、协助家庭成员和志愿者承担对老年人的照料，并由社区服务中心和社区卫生服务站为他们提供相关的培训和指导。五是以完善的非盈利性的社区医疗保健体系和家电修理、水电维修网络为补充。
目前，伍家岗区伍家岗街道办事处的养老服务社会化工作已基本形成，市、区两级政府筹集了80万元资金，对辖区内需要政府购买服务的151名老人，每天提供2小时的免费服务，对辖区内所有有需求的老年人提供全方位的服务。组建了400多人的志愿者队伍，从市劳动和社会保障局调剂了58名“4050”下岗人员的公益性岗位，培训了60名服务人员，组织辖区的社区医务室、修理部、理发室、公共食堂等一系列养老服务机构，形成了养老服务网络。特别是组建的60人“伍阿姨”服务队，统一培训上岗、统一着装、统一调配，活跃在社区内，为老年人提供家政服务，已成为辖区内一道亮丽的风景。
（二）存在的问题
虽然近年来，宜昌市政府不断加大建设和改造养老福利机构的投入，但是宜昌市在养老服务社会化上仍然存在一些问题，主要有：
1、养老福利机构数量少、规模小、服务项目少。目前，全市虽然有各类养老福利机构164家，床位13398张，每百名老人拥有床位2.7张，但现有的老年床位数与“十一五”规划提出的床位数相差甚远。目前，国办养老机构仅仅是将“三无”老人、优抚老人等七种对象供养起来，大部分老人还是未能享受到养老服务。民办养老服务机构普遍存在规模偏小、设施简陋、护理条件差，与国家规定对养老机构的要求和老年人的需求还有很大差距。老年人在这里只能维持一般生活，根本无法享受到健身、娱乐、康复锻炼、精神慰藉等服务。
2、养老福利机构资金缺乏。由于政府对国办社会福利机构投入较少，服务功能不配套，不能发挥国办社会福利机构在社会福利事业发展中的示范、辐射作用；民办养老服务机构前期投入较大，又得不到政府的补贴和银行的贷款支持，导致民办养老服务机构发展迟缓，数量少，积极性不高。特别是民办福利机构、可以说是举步为艰。在城区创办的15家福利机构中60%微利，10%盈利，30%亏损。
3、缺少专业服务人员，且人员整体素质偏低。现在一些养老服务机构虽然已经建起，但是缺少工作人员，主要是没有财力保障，大部分由社区干部兼任，限制了养老服务的发展。而国办的养老机构由于管理体制问题，工作人员出现年龄偏大、文化水平偏低、护理人员素质较差等现象。民办养老机构服务人员的来源主要是从下岗女工和农民工。更缺乏医疗、康复、服务等专业技术人才，总体上还没有跳出传统的服务范围、服务方式和服务手段，使老年人的服务需求得不到满足。
4、老年人参加社会化养老有一定的精神负担和经济负担。目前，我市城区部分老人，对于参加社会化养老有较重的精神负担和经济负担。在精神上，难以转变传统的旧观念，认为自己有儿有女不是孤老，到福利机构养老怕别人说子女不孝，或者街坊邻居看不起自己；或者认为自己到福利院享福去了，丢下子女不管，良心上过不去，待有病了，不能动了再到福利院去。在经济上，部分老人的子女下岗无稳定的收入来源，还有部分老人的子女拿着低保，全家人的生活还靠老人自己的工资给以补贴，如果自己入住福利院，便要花去一部分工资，不仅不合算，还感到对不起子女。
三、为加快发展我市养老服务社会化的几点建议
我们要坚持“政府主导、民政主管、部门和社会参与、因地制宜、资源共享”的基本原则，扎实工作，顺着“运行机制市场化、服务对象大众化、服务方式多样化、服务队伍专业化”的工作思路，着眼服务老年人多层次、多样化、全覆盖的养老福利服务需求，积极应对城市老龄化问题，做好老年人的养老服务工作，坚持民生为重，以人为本，不断完善养老服务机制和制度，扩大养老服务覆盖面，推进养老事业由救济型、补缺型向普惠型转变，以切实保障和改善民生。
（一）进一步加快国办养老服务机构改革步伐，促进养老福利机构社会化
对国办养老福利机构加快改革步伐：一要实现经营方式多样化，也就是将经营权以承包、租赁、出让、委托经营、参股等方式转交给企业、社会组织或个人以及外资等市场主体，由市场主体自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，探索走“公办民营”发展路子；二要实现服务对象公众化，也就是引导国有养老机构从单纯为“三无人员”、“五保户”对象服务向为社会公众服务转变，有偿、低偿和无偿相结合，可以利用空余场地兴建老年公寓，向有需求的老年人提供服务，使养老福利机构不仅能生存，而且能发展；三要实现运行机制市场化，也就是要改变计划经济条件下的管理方式和运行机制，实行领导聘任制、行政领导负责制、量化责任指标。在用人、分配方式上引入竞争机制，实行竞争上岗，人员收入与工作业绩挂钩。在服务项目上从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复等服务一体化转变；四要对部分窗口式的规范福利机构加强指导，充分发挥其在人才和服务设备方面的优势，成为当地社会福利服务中心和基地，发挥骨干和示范作用。
（二）鼓励和扶持社会力量参与养老服务事业
鼓励和扶持社会力量兴办养老福利事业，有助于减轻政府承办社会福利事业的压力，有助于养老服务机构投入更多的资金改善养老服务机构环境，提高服务质量，降低收费标准，使公众享受低价高质的福利服务。因此，政府要切实转变职能，从宏观管理、政策指导、制订政策、区域养老服务机构设置规划、促进交流、典型推广、辅导培训等方面提供多方面服务，真正落实国家对养老事业发展的一系列优惠政策，督促各级政府部门结合当地经济发展实际，研究制定出系统性、操作性更强的养老服务事业配套优惠政策，调动社会力量参与养老事业的积极性，推动养老服务事业的发展。要进一步明确各部门的职责，如财政部门对国家规定的有关费用要列入财政预算给予保障；卫生部门对特困老人的就医要给予优惠，在收费标准上要进行部分减免；电力供水部门在公益性服务事业上要按照居民用水用电收取费用，要免交煤气、水电设备的安装费用；土地部门要按公益性用房给予政策配套，实行税费减免，对社区用房和福利机构用地采取土地划拨；规划部门对城市养老服务设施在建设规划中要予以优先规划定点，根据人口数量，预留养老服务设施的面积；文化部门在图书阅览室的建设上要予以支持，在老年人的文化活动中给予指导；体育部门要利用体彩政策，为其添加体育器材，对老年人比较集中的地方配备适量的室内外健身器材；交通部门要对养老服务机构的车辆减免部分费用；残联要对社区的残疾老年人配备必须的康复器材和轮椅及游戏器具；教育部门要对老年人开展心理辅导等活动。
（三）进一步完善社区社会化养老体系
目前，社区居家养老体系正逐步建立，应在此基础上，进一步完善功能。一是政府加强引导。政府应做好市政规划，在新建居民小区或改造老居民区时要将为老服务设施纳入城市规划；要大力培育中介组织，按照市场化运作方式，建立社区养老服务超市、老年综合服务中心、互动式异地养老服务中心等，为养老市场的发展搭建社会平台；制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会组织、个人等社会力量投资养老设施和参与为老报务，保护其产权、服务和劳动成果。二是建立社区养老服务信息网络体系。建成覆盖每一个社区的网络信息平台，实现区、街、居三级社区服务中心（站）联网，通过与区各相关职能部门联网，实现部门联动为老服务，与公安、消防、急救中心联网，实现老年人家庭的应急处理服务，与社会孤寡老人、高龄老人、特困老人家庭联网，实现老年人“一拨通”紧急呼叫服务。建立社区老年人档案，依靠这些档案，社区服务组织对社区内的服务对象和服务内容能够做到心中有数，把老年社区服务网络建设纳入社区建设中。服务内容主要包括丰富老年人的闲暇生活、日常生活照顾服务等，形成就近、便捷的社区居家养老服务网络。三是建立和完善社区老年人医疗保健服务体系。大力推进城镇医疗保险制度改革，在城镇要扩大医疗保险覆盖面，特别是要扩大退休职工的参保率，方便老年人就医。社区卫生站应纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构范围。要建立和完善对城乡贫困老人的医疗补助制度，确保困难老人、高龄老人的疾病得到及时治疗。要加强健康教育和预防保健工作，为社区老年人建立健康档案，提供疾病预防、医疗保健、康复护理和心理咨询等服务。
（四）多渠道、多形式筹建资金，支持民办养老服务机构的发展
民办养老服务机构属于非营利的社会公益性组织，其特点是：投入大、收益薄、收效慢，如果单纯按照成本核算，在创办初期基本处于亏损状况。因此，资金是发展老年福利服务事业的物质基础，没有钱，发展等于空话。因此，一是加大各级财政的扶持力度，如对于处在建设阶段的民办养老机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助；对于正式开业的民办养老机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴；对于民办养老机构内安置城市“三无”对象、农村“五保”对象、“低保”对象和生活困难的老年人的，应按当地标准支付生活、照料服务等费用。二是鼓励和发动社会各界对民办养老福利机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。三是对民办养老机构在创建时，其经费尚有缺口的，国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷，从资金上帮助他们解决实际问题。
（五）加强养老服务人员培训，实现养老服务队伍的专业化
推行养老服务社会化，提高养老服务质量，最大限度地满足老年人对福利服务的需求，是做好养老工作的出发点。现今的养护对象寻求的已不仅仅是衣食居住等问题，其要求已从寻求生活援助的低标准迈入了寻求心理援助、追求精神生活的高档次，具有需求多元化、多层次的特点。因此要求护理人员必须具备高尚的职业道德、宽厚的文化基础知识、过硬的专业技能、良好的心理素质，造就一支职业化、专业化的队伍，是养老服务成败的关键。在推进养老服务社会化进程中，建立健全一个社会化的规范的教育培训体系，是关键的必要条件。一是要有计划的在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，把养老服务的教育培训溶合到社会的大教育系统之中。二是要制定社会福利服务岗位专业标准，实行职业资格和技术等级管理认可制度。三是开展规范、系统的在职人员专业教育和职业培训，不断提高服务队伍的专业化水平。
（六）完善行业管理体系，健全监督机制
逐步完善养老服务机构的质量管理体系，完善接收入住老人的合同管理，健全行政监督机制，引入管理中介组织，建立养老服务监督检查行政执法队伍，确保养老服务管理质量。相关部门要研究制定包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理水平在内的质量检查标准，建立经营管理人资质评估认证制度，促进养老服务机构健康、有序、规范发展。同时充分发挥社会福利协会等行业协会作用，在服务方面，发挥协会的桥梁、纽带、协调作用；在沟通方面，开展信息交流及对外交流活动，组织学术讲座，提高人员素质和专业水平；在监督方面，参与制定行业标准，并组织实施，开展行业检查及评比活动，进行养老服务机构服务质量监督。
（作者简介：周茂文，男，出生于1956年7月）
