PPP模式结构设计
（一）基础结构框架
PPP模式最关键的两个主体就是政府部门与社会资本，其典型的投融资机构框架可如下图表示：
图4-1 基础结构框架图
在这个结构中，通过共同的项目将各个利益主体联系在一起。从利益主体上可以分为以下几类：政府部门、社会资本、第三方机构、项目公司、用户。其中，政府部门主要为地方政府或者相关主体；社会资本主要为社会投资者，可能为私人企业，也可能为公众上市公司；第三方机构主要包括金融机构、咨询公司、会计事务所、法律事务所、承包商及供应商等；项目公司即政府部门和社会资本共同成立的特许经营PPP项目公司；用户为项目建成后最终的付费对象，项目的用户群体一般为公众。其具体的职能可简单表述如下：
1、政府部门
政府部门（政府或者政府授权的部门）通常是PPP项目的发起人，它们在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。政府需要对项目的可行性进行分析，并组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体。
2、社会资本
社会资本主要为私人投资机构或者公众上市公司等。社会资本主体与代表政府的主体合作成立特许经营PPP项目公司。政府部门在选择社会资本时比较慎重，因为PPP项目的资金规模非常巨大，花费的时间长，需要社会资本具备雄厚的资金实力和良好的信誉。政府和社会资本合作项目可由政府或社会资本发起。
3、项目公司
PPP项目公司是为PPP项目的建设以及运营而专门设立的公司，由政府和社会投资者联合组成。PPP项目公司是PPP项目的实施者，从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作。PPP项目公司正式注册成立后，负责整个项目的运作。项目特许期结束，经营权或所有权转移时，PPP项目公司清算并解散。在项目运作过程中，PPP项目公司的职能主要包括项目建设、运营和移交、确保项目的服务质量等。
4、第三方机构
第三方机构主要包括银行在内的各类金融机构、咨询公司、会计事务所、律师事务所、设计单位、运营公司、建设单位、材料供应商等。
在PPP模式下，向项目提供贷款的银行主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。在PPP项目的资金中，来自私营企业以及政府的直接投资占的比例通常比较小，大部分的资金来自银行和金融机构，且贷款期限较长。为了保证项目贷款的顺利回收，贷款人通常要求PPP项目公司或其参与者提供履约保函或担保函，从而避免或减少由于开发或运营不善带来的损失。同时，贷款人为了保证贷款的安全性，通常要求PPP项目公司质押他们在银行的帐户，如基本帐户、营业收入帐户、还款帐户等。
同时，由于PPP项目运作参与合作者众多、资金结构复杂、项目开发期较长、风险较大，因此在项目的全寿命期内都需要咨询公司的介入，指导项目的运作。咨询公司在PPP项目中的主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案，设计项目交易结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商文件，组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。具体职能包括：
提供政策咨询、协助确定融资方案、 协助制定风险管理方案、协助选择合作伙伴、 协助项目开发运营
除了上述的利益相关者之外，会计事务所、律师事务所、设计单位、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过程中发挥着重要的作用，他们与PPP公司及各合作方的协调和密切配合是项目成功的重要因素。
5、用户
PPP项目的用户一般为社会公众，从PPP项目的收费机制主要包括三类，一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目），二是完全由政府支付服务费用（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），三是部分来自项目用户付费，并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目）。在PPP项目中，政府或者社会公众作为项目的最终用户需要对项目进行监督，行使公众监督权利。
（二）拓展结构框架
在基础结构框架的基础上，由于各个主体的具体形式不一，形成更加复杂的结构框架。如下图所示：
图4-2 拓展结构框架图
这些主体在整个PPP项目中通过各种契约关系形成一个综合体，并且在其中扮演着不同的角色。以下将从不同的维度对其分析：
1、项目流程
从PPP项目的流程来看，可以基本分为项目识别、准备、采购、执行、移交等程序。具体的，本报告参照财金〔2014〕113号文和发改投资〔2014〕2724号文进行分析，基本流程图如下：
图4-3 PPP项目基本流程图
主要关键点如下：
政府部门（由PPP中心代表履行其职能）/社会资本（具体的民营企业、外资企业等）发起项目；
PPP中心、行业主管部门对项目进行评估（评估方法包括定性定量评估，综合考虑物有所值、财政承受能力论证）；
确定政府职能部门或事业单位作为项目实施机构，由项目实施机构编写实施方案，负责项目准备、采购、监管、移交等相关工作；
PPP中心对项目实施方案进行验证后，再由政府审核；
选择具体的采购方式进行项目采购，采购方式主要包括公开招标/邀请招标/竞争性谈判/单一来源采购/竞争性磋商等；
确定中标者，项目实施机构与中标社会资本方签署确认谈判备忘录，公示、签署合同。如需成立项目公司签署补充合同；
项目执行，社会资本成立项目公司、政府可参股；
项目移交，政府收回项目资产。项目实施机构或政府制定机构组建项目移交工作组。
2、合同关系
从PPP项目的合同关系来看，合同关系的主体主要包括上述的政府部门、社会资本方、项目公司、第三方机构。具体的，包括下述各类合同关系：
（1）政府部门内部关系
政府部门或相关主体需要指定有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，负责后期项目开展，需要通过授予其相应的权利。
（2）社会资本内部关系
社会资本方可能为单个企业独资或者多个企业合资，如果为多个企业合资，各合资方首先需要规范内部的合作关系。
（3）政府部门与社会资本之间的合作关系
项目实施机构与社会资本签订合同，包括政府授予的特许经营权，这也是PPP项目合作中最基本的契约关系。如需成立项目公司，还需要项目实施机构与项目公司重新签署项目合同，或者关于承继项目合同的补充合同。
（4）项目公司与第三方机构的合作关系
项目公司作为项目执行的承载体，需要采用各类融资渠道去与第三方机构签订合作协议或者相应的合同。比如与国际银团贷款，签订长期贷款协议。
图4-4 PPP项目合同关系
联系客服
