德国、日本和法国如何治理“空心村”
沈忠浩 沈红辉 应强 2015/09/06
德国是西方工业大国、欧洲第一大经济体，其机械制造、化工医药及汽车工业闻名全球。不过，德国的工业能量并不反映在城市规模上，高楼林立、车水马龙的繁华景象在这个西欧国家并不常见，倒是连片的乡村衬托着城市，并与城市无缝对接、和谐共生。按照德国农业部的说法，德国国土面积的90%散发着乡村气息，约4400万人生活在乡村，占德国总人口的一半左右。
在德国政府的理念中，乡村和城市并非对立，而是互相依存。因具有多样性和多重功能，乡村在德国并没有政治、经济、社会层面上的统一定义。但可以肯定的是，德国社会谈论的乡村地区已经超出了农业的范畴。德国农业部表示，虽然28.5万家农业企业（包括家庭农场）在德国乡村每年的农产品产值达500亿欧元，但乡村地区不仅有农业，它还是中小制造企业、服务型企业、手工业者的栖身之所，是德国发展新能源、搞技术研发的重要阵地，也是德国人理想的天然疗养场所。
政府同时也承认，德国乡村发展不均衡的现象突出，一些乡村地区缺乏企业投资、基础设施条件偏差、宽带互联网接入仍属空白，这些地区的人口数量逐年下滑、乡村规模趋于萎缩。具体来看，东部地区及其他偏远、结构松散的乡村萎缩尤为明显。
德国政府特别指出，乡村规模萎缩存在着恶性循环：人口减少——人均基础设施建设成本升高——基础设施建设停滞——受教育机会不足——就业机会减少——居民购买力下降——地方税收减少。尤其是在低出生率及人口老龄化背景下，德国乡村人口下滑的压力越来越大。
如此形势下，为了促进乡村地区发展，德国政府基于欧盟的农业政策框架，计划在2014年至2020年间投入176亿欧元（平均每年逾25亿欧元）支持乡村发展，其中94.4亿欧元来自欧盟，81.4亿欧元来自德国联邦及地方政府。
就具体措施而言，政府一方面大力支持乡村的现代农业发展，增强当地的经济实力；另一方面通过加大基础设施建设和社会环境建设，增强乡村对人力、物力、财力的吸引力。
例如，德国联邦经济部发起了“农业结构优化及沿海保护”联合行动，旨在保证德国乡村农林业的发展能力，使其符合未来社会发展的需求，在欧盟保持竞争力。联邦及地方政府每年为此投入近10亿欧元。
类似的联合行动计划还有“地方经济结构优化”行动、“小城镇——跨地区合作及网络”计划等。此外，德国还充分利用欧盟农业基金支持乡村农业发展，强调自然资源可持续利用，例如减少或彻底放弃使用化肥、支持生态农业等。
又如，德国政府向落后乡村提供经济和就业政策优惠；致力于乡村自来水管网与下水管网建设；根据人口分布的变化调整乡村学校布点；还重点加强乡村的电信网络建设。德国联邦经济部与各州政府合力推动乡村宽带建设，力争使2M速率以上的高速互联网覆盖各个乡村，并在定价方面保证乡村用得起宽带。（本文作者《瞭望》新闻周刊驻法兰克福记者沈忠浩）
近年来，日本人口向东京等一线城市集聚，农村地区人口流失严重，严重老龄化，但走访日本农村，社会环境仍井井有条，人人安居乐业，这背后，重视自治的基层治理模式发挥重要作用。
日本栃木县日光市三依地区位于关东地区边缘，人口约500人，65岁以上老人占比超过50%，村落凋敝，老龄化严重。随着农民老龄化，年轻人出走，弃种耕地逐渐增加；地区只有一家诊所，且一周营业一天，加之交通不便，村民就诊困难；冬天暴雪后，无人扫雪……基层公共服务面临严重挑战。
针对三依地区的问题，日本国土交通省推出三依公共服务扶持项目，资助栃木县非营利团体“宇都宫市民工房”在三依地区开展活动，强化基层治理。
几年来，该民间团体通过盘活耕地、组织地区振兴会、扫雪、委派老龄村落行政职员等活动，为基层注入活力。“宇都宫市民工房”通过租借弃种耕地，发动村民合作种植蔬菜，在解决荒地问题的同时，增加村民之间的交流，形成信任关系。它还组建村民扫雪队，化解冬天出行难题。鉴于村民就诊难题，还在定期组织的交流大会中邀请医生参与，方便村民寻医问诊。这一系列措施，加强了三依基层公共服务，巩固了居民之间的纽带，为稳定当地社会起到重要作用。
进入本世纪以后，日本人口开始逐渐萎缩，老龄化愈演愈烈，在农村地区这一问题更加突出。人口萎缩造成劳动力减少、土地荒废、医疗交通设施滑坡等一系列社会难题，造成原有政府公共服务质量下降，甚至缺位。
日本政府很早便意识到上述问题，一直在多管齐下推动基层行政改革，重要方式之一便是调动、引进民间力量参与基层治理，提供“新型公共服务”。上述三依公共服务扶持项目便是实例之一，此类项目在日本遍地开花，成为政府公共服务的重要补充。
事实上，日本政府一向十分重视打造民间自发组织的“新型公共服务”。
日本政府认为，政府不是基层社会的唯一管家，应调动村民参与基层治理。它鼓励农村居民基于互助、自治精神，在医疗、福利、教育、环境等领域开展公共服务活动，组建互助团体，让居民成为提供各类公共服务的民间主体。这一政策打破政府是公共服务唯一提供方的固有观念，培养居民的参与管理意识和主人翁意识，使居民从公共服务的“需求方”变成“供给方”，打破官民藩篱，巧妙地化解了农村基层治理资源短缺难题。
另外，除借助非营利团体、居民自身的力量外，日本政府还对公共服务实施民营化改革，引入市场要素。早在2006年，日本政府便推出“引入竞争的公共服务改革法”。此后，各级地方政府尝试将一些基层公共服务，特别是偏远农村地区的公共服务以招标形式外包给民间企业，实施有偿市场化改革，让政府也接受市场竞争洗礼，提升服务质量和效率。（本文作者《瞭望》新闻周刊驻东京记者沈红辉）
法国是欧洲传统农业大国，其奶酪、葡萄酒等农产品驰名全世界。对法国有着比较深入了解的人会知道，法国的乡村环境比起城市更令人称道，清新自然的空气，一尘不染的小镇、梳理整齐的农田和牧场，半天见不到一个人影，仿佛是远离尘世的世外桃源。
在法国，行政管理以市镇为基本管理单位，除去巴黎、马赛、里昂等大城市，法国实际上从行政管理上并不区分城市和农村，由于城乡一体化程度非常高，农业工作者（农民）只是作为一个职业存在。
说到法国农业社会的巨变，也就是发生在这最近的100年。法国作为欧洲传统的农业大国，其城市化进程比英国和美国要晚得多，直到第二次世界大战结束前，法国从事农业的人口达1000万。但随着战后经济的恢复，土地的集中经营、现代化农业技术以及大型机械在农业中得到广泛使用等，农业生产率大幅提高，从事农业生产的人口剧减，法国农业社会开始出现衰落。到上世纪80年代末，法国从事农业人口快速下降到200万左右。
上世纪70年代，法国基本实现了农业现代化和城乡一体化，法国人亨利·曼德拉斯曾在《农民的终结》一书中称，“经过一代人，法国农民将消失，结束长达千年的农业社会”。的确，法国现在已经没有了传统意义上的农民，而是被称为农业生产者，与城市居民享有同样的医疗社会保险和退休金。农业生产人口从1980年占全国生产人口的8%下降到目前的3%～4%左右，2011年全国仅有农户50万户左右，从事农业生产的人口不到100万，预计到2025年农户将下降到30万左右。
另一方面，土地的集中流转和大型机械化生产也使得一些法国农村走上消失的道路。据官方统计，在法国3.6万个市镇中，有超过100个的登记人口在30人以下，实际上这些村镇已经没有人居住，所谓人口只不过是名义上的登记在册。
农业生产率的提高导致农村人口涌入城市，本来是一个非常难以解决的问题，但是由于二战后的重建工作需要大批劳动力，加上“马歇尔计划”帮助欧洲经济重振，战后欧洲一体化进程加速，欧洲经济进入了快速发展的黄金期，法国也从一个农业人口占很大比例的国家转入了消费和服务型社会。
随着经济的发展，法国建立起全民保障系统，将农业人口纳入福利保障体系，社会保险和养老保险也逐渐将农民纳入其中。经济的快速发展让城市人有了更多的积蓄，可以在城市周围建立第二居所，从而带动了第二波的城市化浪潮，大城市周围的卫星城也逐渐建立起来。到上世纪90年代，法国城市化超过75%，到今天已经达到80%。
同时，农业用地也越来越集中，据法国全国经济和统计局公布的数据显示，到2010年，四分之一的农户耕作面积超过82公顷，10%的农户耕作面积超过143公顷，大农户的数目和耕作面积远远超过了20年前的统计数据。
记者曾在法国西北部诺曼底地区采访过一家农户，整个农场包括120公顷农田和30公顷的牧场，仅由30出头的皮埃尔和他的父亲两个人经营。皮埃尔作为年轻的农场经营者受过专业的农业教育，利用自己的专业知识对农场进行了投资，首先贷款进行了设备更新，购买了奶牛的全套自动化挤奶设备。记者在农场看到，由于当天下雨，60多头牛都在牛棚中，奶牛虽然没有人指挥，但会排队走进自动挤奶设备的护栏中，安静地享受着美味，而机器就在奶牛的身下进行操作，经过清洗奶头，四五个吸奶器开始吸奶工作，全程不需要任何人。皮埃尔说，设备安装调试后，他们用了一个月的时间对奶牛进行培训，之后他们不再雇用任何帮手就可以管理60头奶牛。皮埃尔还在牛棚和农舍大棚的屋顶装上了太阳能发电设备，与法国电力公司联网，整个农场的用电全部可以保障。
皮埃尔认为，现代农业是一个技术含量很高的行业，如果没有经过专门的培训，连很多基本的农业设备都不会操作。虽然目前法国失业人口超过300万，然而农业生产并不是随便什么人都可以来做的。
因此法国政府十分重视农业培训，根据农村领域和当地情况，农民可以寻求研究院、培训机构的帮助，针对愿意从事农业的年轻人，法国还设立了专门的农业学校。同时，农业部也推广促进农业的相关技术，为农业生产者提供完善的服务和相关专业的培训。
除了对农业从业人员的培训，法国为了保持其农业大国地位，几十年来坚持推动在欧盟范围内的共同农业政策（PAC），实际上是针对农户的补贴。目前的补贴是每公顷300欧元。皮埃尔和他父亲的农场每年的营业额为45万欧元左右，利润大约为10%，但这些只够支付他们全年的工资，因此法国政府竭力保证的欧洲共同农业政策（PAC）对他们来说至关重要，通过这个计划，他们能从国家拿到4.5万欧元的补贴，这样基本可以抵消他们全年的日常维持农场的花销。
皮埃尔认为农业是一个非常有希望的未来产业，因为毕竟世界有70亿人需要农业来养活。他觉得将来会有更多的年轻人愿意从事农业生产，因为这是一个自由的职业，亲近自然，虽然收获期比较辛苦，但是全年大多数时间都由自己支配。（本文作者《瞭望》新闻周刊驻巴黎记者应强）
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