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一 增长管理的定义·
二 增长管理的目标 ·
三 增长管理的政策工具 ·
四 增长管理实践一 增长管理的定义
编辑本段回目录在美国城市土地协会1975年出版的《对增长的管理与控制》中，对增长管理的定义是：“政府运用各种传统与演进的技术、工具、计划及活动, 对地方的土地使用模式, 包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导。”而B· Chinitz( 1990) 给出的定义似乎更加深刻、全面, 他认为不同于单纯的增长控制, “增长管理是积极的、能动的, 旨在保持发展与保护之间、各种形式的开发与基础设施同步配套之间、增长所产生的公共服务需求与满足这些需求的财政供给之间, 以及进步与公平之间的动态平衡”。D·Porter( 1997) 则在此基础上进一步将增长管理概括为“解决因社区特征变化而导致的后果与问题的种种公共努力”, 是“一种动态过程, 在此过程中, 政府预测社区的发展并设法平衡土地利用中的矛盾、协调地方与区域的利益, 以适应社区的发展”。其后, 1999 年E·Fonder 又提出增长管理“泛指用于引导增长与发展的各种政策和法规, 包括从积极鼓励增长到限制甚至阻止增长的所有政策和法规”。
从上述对增长管理概念的描述中可以得到这样的结论, 即增长管理是一种公共的政府行为, 它贯穿于管理计划制定和实施过程的始终, 通过政策法规等具体工具的运用, 对城市增长过程中的速度、时序及发展总量进行随时的预测和引导, 以便协调多方矛盾冲突, 实现开发与保护等各种发展目标及利益之间的动态平衡, 从而将城市增长维持在合理适度的范围内。
二 增长管理的目标
编辑本段回目录增长管理之所以区别于城市控制，主要在于它不仅仅是抑制增长或限量增长，而是具有一系列更为广泛的公共目标。
例如，在美国，俄勒冈州首先开始了增长管理实践的尝试。1960年代末-1970年代初，美国俄勒冈州经历了较快的增长，出于对资源能源消耗的担忧和对环境问题的广泛关注，于1973年开始在其土地利用法中提出实行增长管理后，州政府在广泛听取民众意见的基础上，提出了19个规划目标，强调广泛的公众参与和规划协作，内容涉及农林地的保护、城镇合理增长、提供住房、经济增长、自然资源保护、改善公共设施与交通、改善大气和水质量、保护自然灾害多发地、提供居民休闲、海岸带资源保护等方面，并要求全州范围内的城镇规划必须给予综合考虑。
Alain Cunningham(1998)在加拿大海港城市Summerside的规划中提到：增长管理政策的目的是为了平衡市场力和公共利益之间的矛盾，塑造经济上有效、具备建筑美学价值、并且环境优美的城市开发模式。
韩国也在1970年代开始逐步采取大胆的举措来尝试解决由于增长和开发带来的一系列压力，其增长管理政策的主要目的是重新安排增长和开发，最小化对环境、社会和财政的负面影响。
从以上的增长管理实践来看，增长管理主要关注三个主题：一是已有基础设施的城市化地区的复兴和再开发；二是城市边缘自然环境的保护；三是充分维护社会公平，改善城市生活质量。Nelson等人(2002)对增长管理的目标进行了比较全面、准确的概括，提出增长管理的五大目标：保护公共产品，如空气、水和重要的土地景观；最小化负外部性，最大化土地利用的积极作用；减少开发的财政支出；最大化社会公平，包括就业、住房、服务和休闲等；提高生活质量。
Anthoy Downs(1992)指出：“如果19世纪的口号是以都市为家园的话，那么在泛郊区化的今天，则应该通过增长管理，即对必要的开发项目及其选址进行强制性指引来保护地区的自然资源。”增长管理始于环境保护规划，但已演化为更均衡的综合政策目标。
增长管理的主要目标可概括为“4C”：
1 对一些超越地方范畴的问题进行区域性协调(coordination)，并提出解决措施，如开发合作、交通以及交通拥挤、污染等。
2 通过限制(containment)服务区范围提高能源、公用和市政设施的效率。所谓限制服务区范围即要求城市在一定范围内高密度地发展，具体措施包括：更高的居住密度、更高的住宅开发强度、更灵活的场地规划标准、更多的综合开发项目和综合规划的社区、更高的就业开发强度。
3 保护(conservation)大城市边缘区及其附近的开敞空间及其他资源。通过保存邻近的非建设用地而直接使城市居民受益。
4 城市社区(community)的经济、再开发、城市形态以及生活质量等内容。
增长管理还包括对住宅支付能力的研究，以及从政府间合作到国家决策过程中的公众参与等内容。
三 增长管理的政策工具
编辑本段回目录在城市增长管理的长期实践和探索中, 由于各地方政府结合本地实际情况不断地对管理工具进行创新和试验, 使得城市增长管理的工具已远远超过了传统的综合规划、分区条例、土地分割管制和基础设施改造计划这4 块基石的范畴。各种特殊类型的管理法规、计划、税收政策、行政手段、审查程序等都接连涌现。
( 一) 抑制增长类工具
1 城市增长边界
是一种用于控制和指导城市增长和区域规划的工具, 它可以通过直接宣布超出城市发展边界的开发为非法, 以达到限制城市土地面积的目的。城市增长边界包括城市边界与郊区边界。从早期的伦敦绿带开始, 对于将开发控制在特定地区、划定城市发展界线的尝试便一直层出不穷, 美国俄勒冈州首创的这种城市增长边界, 更是作为一种最富成效的方法而日益流行, 该州规定城市增长界线范围内应包含现已建设土地、闲置土地及足以容纳20 年规划期限内城市增长需求的未开发土地, 地方政府必须对土地供应情况进行监督, 并定期考查有无必要对现有增长界线进行调整。
图：1976年塞勒姆地区的城市增长边界（资料来源：林肯土地政策研究所，2003）
图：华盛顿州西雅图都市区King县的城市增长边界
2 建筑物许可证与开发限制
建筑物许可证可以分配给那些促进城市发展的开发项目, 同时通过限定建筑物许可证的颁发数量来控制开发项目的增加。暂停开发作为限制城市发展的一剂猛药, 一般情况下可以通过禁止颁发建筑许可证来实施, 这种方法有时被经济快速发展地区所采用, 从而为制定长期的解决方案争取时间。除此之外, 在美国有些地区还会通过暂缓开发条例等临时性政策来解决快速发展所带来的各种严重问题。根据这些条例, 某些开发可以继续进行, 但对一些已经产生问题的开发项目暂缓进行, 直到找到合适的解决方案, 颁布长期规章为止。
3 足够公共设施条例, 即APFO
APFO 产生于美国, 主要由地方政府贯彻实施, 并被部分城市纳入增长管理计划当中。该条例可以相对降低城市未开发地区的项目建设热情, 达到抑制城市过度增长的目的。APFO 要求开发新项目时必须拥有开发所需要的各种城市服务和基础设施, 但没有设置开发限制, 可是如果不能逐一证明当从事某项开发时, 已经拥有或将要拥有足够的基础设施, 则该项开发不能获得批准。也就是说, 这是一种同步配套要求, 新项目开发时必须确保足够容量的道路、给水、排水和学校等设施到位; 如社区无力建设这些设施, 可要求开发商提供, 作为取得开发许可证的条件。例如美国华盛顿州要求地方政府在开发前, 不论是由政府还是开发单位负责, 都必须先行建设或在开发期间配套建设足够的公共配套设施, 即只有公共设施满足了该地区发展的需求, 政府才能审批开发许
可证。
4 社区影响报告和环境影响报告
要求提供社区影响报告和环境影响报告, 可以说是对土地开发执行了一种准入制度, 它们同样也是来源于美国的城市增长管理实践。其中, 社区影响报告是指当某些大型开发项目会对整个社区造成影响时, 就应在开发项目提案批准之前对其影响进行评估报告, 并将评估结果公之于众。报告须包含如下因素: 项目可能增加的各年龄组的人口数量; 10 年之内预期增加的学生数和现有教学设施的容量;现有市政设施和公共设施可利用程度和所面临的新要求; 项目内外的道路系统情况; 社区( 市、县、学校系统) 财务影响分析。而环境影响报告类似于社区影响报告, 它是在批准开发项目提案前获取其环境影响信息的一种手段。提案须证明符合下面几点要求方予以批准: 不致于对环境造成明显破坏;有对区域资源保护的构想和设计; 不会对可用于该项目以及将来任何项目的整个资源提出不相称或过度需求。
( 二) 引导增长类工具
1 城市服务边界
城市服务边界与扩界限制相似, 都可以对城市增长边界起到辅助作用, 但与城市增长边界不同的是, 它并不是直接为增长划定一个限制区域, 而是通过对城市公共服务和基础设施建设的管理, 控制城市的发展载体, 从而引导城市的发展。“城市政府可以拒绝将其服务( 例如供水系统、下水道排污系统、道路、学校、公园) 延伸到超出城市服务边界的地区”。美国马里兰州1997 年颁布了“边界保护和精明增长计划”。根据立法, 该州将为在指定的增长区以及现有市区和工业区内的开发项目优先提供资金帮助。这些优先地区在土地的预期用途、最低密度限制和供排水配套方面必须满足州制定的标准。从1998 年10 月1 日起, 马里兰州就不再向非优先地区的“增长相关型”项目提供资金, 对乡村和无排污系统社区内的项目资助也受到限制。如果有人愿意, 可以在这些区域建房, 但他们事先必须明白, 政府不准备在这些区域建下水道和学校, 从而以这种不延伸排污系统或不改善交通条件的方式来限制乡村地区的发展, 并通过州政府资金的导向将开发引入适于增长的地区。
2 开发影响费
开发影响费是政府对新开发项目征收的一次性收费, 开发商和购买新房者必须为他们对该地区的影响而负担更多的基础设施开支。这一费用在项目开发时征收,征收后进入专门账户, 用以支付政府在该新开发项目的配套基础设施方面的支出( 如在新建的购物中心周围加宽马路和设置交通灯) , 以避免出现新开发区域基础设施水平低下、不配套等问题。这与APFO 的强制配套有些不同, 通过收取开发影响费可以鼓励更有效的开发模式, 比如通过降低影响费引导开发商在已经存在公共设施的地区开发, 或者依靠提高影响费的数额对暂无基础设施地区的开发活动进行抑制。
3 公交导向型开发
公交导向型开发强调整合公共交通与土地使用的关系。一方面, 它对城市交通提出相应要求,主张在社区内提供良好的步行系统, 使各种公共活动空间、公共设施及住宅区中心点能够保持在公交站点的步行距离之内, 并应修建舒适、安全的人行道, 以增加步行、自行车和公交等各种出行方式的选择机会, 减少对小汽车的依赖。另一方面, 公交导向型开发还主张集约化、高效率的土地利用模式, 以形成更为紧凑的区域空间形态。 比如, 对土地采用混合利用的方式, 将工作、娱乐、休憩、商务和居民生活结合在一起, 打造服务丰富的多功能区域; 在城市建筑设计上加大建筑的容积率与紧凑度, 提倡向纵向空间而非水平方向的扩展, 从而节约土地, 减少对绿地的占用, 降低公共设施成本。
4 激励机制与城市开发公司
对城市开发商来说, 影响最大也最有效的激励工具便是税收。双轨税率就是一种已经被提议的用以促进城市地区填充和再开发的经济鼓励措施之一。根据这一制度, 对土地价值以较高的税率征税, 而对建筑物的改良价值课以较低的税率, 从而降低了土地集约利用( 如公寓) 的税负, 提高了土地粗放利用( 如停车场) 的税负, 进而引导开发, 提高土地利用效率。此外, 一些奖励措施也可对城市更新起到推动效果, 比如在“”治理问题上, 美国马里兰州政府就发起了志愿清洁计划, 制定清洁标准, 并对清洁起监督作用, 以特定的政策承诺鼓励私人自愿同意参与行动, 并对已经由私人部门清洁的地块, 颁发证明已完成清洁的证书。
城市开发公司。这是一种由政府控制的主动城市增长管理工具,由英国发起, 在美国的一些州也设有类似的开发机构, 具有半官方性质和相对独立性。与一般意义上的公司或企业有所不同, 它的经营并不是为了获得高额利润, 而是通过这样一个经济实体对土地进行滚动开发, 吸引更多的私人投资, 从而实现, 它拥有在一定范围的城市区域内行使区域管理和协调区域社会经济发展的功能。
( 三) 保护土地类工具
1 预留开敞空间与农田专区
在对土地的保护中, 地方政府一方面可以通过强制分区要求开发者不得开发环境敏感地( 如陡坡、泛滥平原、湿地和河床等等) 和打算用于公园、室外运动场的地区。这些被预留出来的土地由社区协会或地方政府进行管理, 颁布禁止在这些地块上从事建设的规章制度, 对那些已经从事开发的, 则要求其立即退出开发, 以保护濒危物种和自然环境。另一方面, 政府还可以依靠农田专区制度保护受到城市发展压力的农业用地。农田专区也被叫做农业保护区、农业鼓励区等, 是近几十年来美国实行的一种土地保护措施, 其目的在于规定此区域内的土地必须用于农业。农田专区的登记注册是自愿的, 加入农田专区的农场主可以获得多种好处, 如根据《农场立法》, 若农场主和牧场主持续地将其土地用于农业用途, 他们会得到一定的奖励基金或税收方面的优惠政策, 从而降低其经营成本。
2
开发权转让指以某块土地的开发或使用权换取另外一块土地或同一块土地的其他部分的开发或使用权, 其目的在于“把限制性地带的开发项目集中到预期发展的地带”。这种方法对于历史遗迹的保护、农田保护以及临界区域或生态脆弱地带的保护具有比较明显的作用。比如, 某开发商拟开发的区域属于生态脆弱区, 这时, 我们就可在城市增长区内另外选择一块适宜的土地, 将该开发商对生态脆弱区的开发权转换成对该片土地的开发权, 从而使生态脆弱区得以保护。而对于因开发权转让引起的不动产价值的降低, 政府则需要向土地所有人提供某种形式的补偿, 这也可以视为是转让开发权这一管理工具实施所必需的成本支出。
3 公共征购土地与购买开发权
公共征购土地也是被广泛使用的土地保护政策之一, 它通过政府出资购买土地开发权来实现, 这种手段被用于建设或扩展各种开敞空间, 如公园、休闲地、森林、野生动物栖息地、环境敏感地等等。但是, 对于土地价值较高、开发压力较大的地区来说, 这种政策的成本相对来说就显得太高了。政府不得不采取多种手段筹集征购土地的资金, 如发放长期债券、福利抽奖等等。这时, 非营利组织与各级政府部门的合作在这种保护措施中就承担起了越来越重要的作用。美国马里兰州实行的土地保护合约计划就是一例, 土地所有者通过与具有半官方色彩的信托基金签订合约, 对土地的开发权进行一定限制。被签订合约的土地, 所有权名义上仍属于原来的土地所有者,但该土地在签约后即成为公共物品, 土地所有者可以根据该土地的用途适当使用, 但不能进行开发建设。土地保护合约是一个多赢的契约, 对土地所有者来说, 既可排除对土地的不当开发, 又可依法把土地合约作为扣减税负的凭证; 对政府和其他公众来说, 则增加了公共物品, 保护了文化古迹和生态环境。
图：美国大都市城市增长管理公共政策（本斯顿 Bengston，2004年）
四 增长管理实践
编辑本段回目录（一）马里兰州城市精明增长管理实践
1997年制定了“”机制，主要目标是通过制定激励政策，调动各方的积极性，保护好耕地和自然区，提高财政的使用效率，推动经济社会的可持续发展。马里兰州的精明增长机制主要包括五方面的内容：
1 优先资助区(PFA)
“优先资助区”是指面向未来的重点增长区域，是最适合经济增长以及具备最小蔓延影响的区域。根据精明增长立法，州将为在指定的增长区以及现有市区和工业区内的开发项目优先提供资金帮助。这些优先地区在土地的预期用途、最低密度限制和供排水配套方面必须满足州制定的标准。从1998年10月1日起，马里兰州就不再向非优先地区的“增长相关型”项目提供资金，对乡村和无排污系统的社区内的项目的资助也受到限制，通过州政府资金的导向将开发引入适于增长的地区，而以不延伸排污系统或不改善交通条件的方式来限制乡村地区的发展。州的每个部门都必须认真检讨其支出是否用于“优先资助区”，部门必须运用他们的资源作为激励以导向增长进入“优先资助区”。
2 农村遗产
农村遗产是与优先资助区相配套的一项重要立法规划，两者共同推动区域经济健康发展。农村遗产规划是指州立法规划特别设计用来保护农田和其它自然资源免受城市发展的影响。州政府在Montgomery和Calvert.两个县的类似规划取得经验的基础上，提供资金给地方政府用于购买绵延广阔的农业森林区域和承受发展压力的自然区域开发权，鼓励地方政府和私人土地托管者鉴别那些补充现有土地保留计划的农村遗产区域。从1998至2002年，州政府通过预算、债券等形式提供了7130万美元的资金支持。这个计划的目标是至2011年保护240000英亩自然土地。
3 褐地再开发
褐地可以说是美国工业留给城市的“遗产”。20世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济重心和工作机会经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。许多工厂在搬迁后留下了大量遗址，这些遗址在不同程度上被工业的废弃物所污染，成为在环境上受到损害的地块。褐地被列在联邦政府国家优先排列表(NPL)上。马里兰在NPL上有21个地方，在州的Superfund名单上有400个地方。马里兰的褐地再开发计划被设计用来帮助清理这些地方，以促进污染地区的治理和这些地方的工商业发展。州政府发起志愿清洁计划，制定了清洁的标准，并对整个棕色地块的清洁起着监督作用。通过清洁计划，以特定的政策承诺鼓励私人自愿同意参与棕色地块的清洁行动。对已经由私人部门清洁的地块，由州政府颁发证明已完成清洁的证书。通过启动褐地焕发活力鼓励项目，增强这些地方的基础设施建设，吸引私人投资，创造商业机会，促进社区的复兴和区域经济发展。
4 创造就业机会的赋税减免（JCTC）
JCTC规划提供所得税贷款给那些在PFA创造至少25份工作机会或在PFA之外创造至少60个工作机会的企业主，鼓励小企业投资PFA，增加就业岗位，更有效地利用现有基础设施。规划限定在特定的产业：经济基础产业和高科技产业，符合条件的产业包括生物工程、计算机编程、数据处理、交通和通信等领域。
5 在办公地附近居住
州、雇用者和地方政府匹配一定的现金数额，赠给在工作地点附近购买住房的雇员。这个计划鼓励居民住在州内的特定社区，凡符合要求的居民可获得总共3000美元的补助。州政府允许地方政府定义“就近工作”的含义，立法仅仅要求住宅的地点与雇主所在地有“合理的关系”。这个人性化的计划是在研究房产权与邻里关系之间的必然关系基础上提出的，认为房产权导致居民对家庭和邻里更大的满足感，促使人们更多地自愿参与社区活动，降低迁移倾向，减少社会对抗行为，有良好的溢出效应。
（二）俄勒冈州城市增长管理实践
俄勒冈被誉为在全州范围内推行增长管理计划的先驱和典范。该州1973年通过的“第100号法案”，是沿用至今的美国第一部综合规划法，被认为是州一级最先进的规划体系，其核心精神是要求各地方政府必须编制与州所确立的目标相符的综合规划。该体系制定了覆盖全州的规划目标，以及相应的管理细则，并要求州内各县市都必须制定符合上述规划目标和管理细则的地方性综合规划与实施办法。州的相关机构负责对各市、县提交的规划进行评审，看其是否正确贯彻了州的规划目标，并相应给予认可或要求修改后重新提交。
要求各地建立该州首创的城市增长界线是该体系的一大特色，前面已有述及；另一特色是在大都市区建立了负责区域性增长管理的区域政府，即波特兰大都会服务区，它是美国唯一的直选区域政府，共包括24个市和3个县的部分。1978年波特兰全民表决通过了一项新的特许，赋予大都会服务区正式的区域规划权。这也是波特兰的城市增长界线得以有效贯彻执行的一个重要保障。
俄勒冈州的波特兰市是美国实施理性增长的示范城市之一。该市划定了一个城市增长边界,城市开发必须在这个边界内进行,如果超出这个边界,开发者就会受到相应的处罚。图2显示的是经过规划的波特兰市的和实际的扩张区域,其中深色部分是城市增长的部分。
图：1980年（左图）、2006年（右图）俄勒冈州波特兰都市区的城市增长边界
1980年，美国俄勒冈州波特兰都市区划定为期20年的UGB以及为期10年的IGB（中期增长边界），都市委员会每5年对UGB进行调整；1989年，华盛顿州设立《城市增长管理法案（GMA）》，1992年该州西雅图都市区King县制定《UGB管理条例》，1994年King县提出城市增长地区（UGA）的管理办法，通过综合计划所有城镇都制订了UGB，每4年修订综合计划调整一次。
总体而言，美国UGB已得到较为广泛的认可，且应用效果良好，比如有效控制土地的开发行为、影响土地的价值、促进政府修正城市发展的公共政策和促进城市紧凑发展。波特兰大都市区在应用UGB之后，1975 年至今人口上升了50%，而消费土地仅增加了2%。
从实践来看，UGB提供给我们4方面的经验借鉴：
（1）相对设计完备的空间规划体系是城市增长边界划定的必要条件，其中包括城市增长管理立法、区域与地方的综合开发计划、法定的规划设定与调整程序等；
（2）基于上下级政府之间的共同管理与相互协调，基于利益平衡之上的多方参与是必要保证；
（3）兼顾到长期管理效力以及分期发展弹性，以定期的土地空间需求评估作为基础，以达成连续动态化的增长管理；
（4）强调多种城市增长管理手段与政策工具的配合，包括财政税收、空间区划（如制定增长管理区）、土地分期开发计划、基础设施投资计划、环评报告以及相应的准入制度等。
来源：【案例】城市增长管理——国外城市开发边界划示的案例借鉴（二）.上海市规划设计研究院微信公众号“全心全意”.2014年9月29日.本期内容由上海市城市规划设计研究院国土分院（国土研究中心）供稿.
（三）圣迭戈增长管理实践
自从1979年以来，这个规划的重点就在于城市增长的管理以及将不同地区指定为城市化地区、城市化筹划地区或未来的城市化地区（见图1）。
图1 圣迭戈：总体规划：阶段性发展地区(1989)
上述地区也可一次被定义为市区、郊区和乡村。这个规划通过减免开发费用，鼓励在城区内进行开发，而在乡村地区，开发商则必须支付全额的基础费用，该规划同时免收税金鼓励乡村地区保留农业用地。
像西雅图和旧金山一样，圣迭戈也一直受制于“投票箱式规划”。在这种规划形式中，居民采用直接的政治行为并且投票决定各种建议以改变土地使用的规划政策。1985年选区在没有获得多数同意的情况下通过了A提案，目的是阻止改变未来城市化地区的土地使用。尽管近来提升核心吸引力的重要性被一再地强调，增长战略却一直都是两个方面的折中，即一方面是在郊区建设平衡的、自给自足的社区，另一方面是采用更密集的，适于运输的狭长地带和增长核心。市长在1984年委托进行的一项研究表明，这个规划方案将郊区的增长减半，并且总体规划的60%是针对现存的城区，使城市内部增长率增长了9倍，结果给小型公寓开发造成了巨大的压力。与此同时，这个城市并没有得到任何资金来改进城市的基础设施。这种情形造成了城市公共设施的过分使用，有必要在市区范围内也征收相似的发展费用。这一趋势引起人们强烈反对在已建成的社区内作进一步开发。在1986年至1990年之间对20个反对增长的提案进行了投票，其中9个获得了通过，大多数提案用各种各样的方式对居住区的进一步增长进行了限制。在这样的反对行动的重压之下，市议会于1987年给居住区建筑规定了一个上限，即每年仅允许建造8000个单元房。
1988年提出了两项补充性提案。这两项提案希望在20世纪90年代期间将住宅建造限制在每年6000-8000套，到下一个十年期间则限制在4000- 6000套。与1985年相比，减少了40%-75%(Caves,1994)这两项提议都未能获得通过，但是支持对增长进行控制的人士继续在县委员会掌权，这个委员会负责监督未合并地区的开发。圣迭戈政府协会组织准备一项区域增长管理战略，这一战略于1993年1月被采用。
这项增长管理战略强调必须对新发展的地区提供充分的维护，为这些增长地区提供新的就业机会，同时也要保护环境敏感地区和水资源，并且开发一个持续的开敞空间系统。为了给新发展提供财政支持，政府征收两种影响费用，一种是设施效益评估费，这个是在新郊区得到许可的基础上计算出来的，另一个是城市化地区发展影响费。两者都是合法的，用来提供公共设施以维护新增长的地区。然而，加利福尼亚的13号议案造成了一些重要问题，导致了虽然对商业开发征收的税金可以为低收入住宅提供一些资金，但地方权力机构却不能通过提高税额来为新的公共设施如公园和图书馆的运作提供财政支持。
增长战略强调了以下9点生活质量要素：
· 空气质量；
· 运输系统和需求管理；
· 用水；
· 污水处理；
· 敏感性地区和空地的保存与保护；
· 固体垃圾处理；
· 有害垃圾的处理；
· 住宅；
· 经济繁荣。
之所以强调这些要素是因为它们可能影响整个地区，并且也因为大多数在最初的议案里也提到过。政府针对每一个要素设定了一套标准和目标，其中有的采自已有的方案和政策，有的是新制定的，同时还提出涵盖许多政府职能在内的一系列推荐措施。这一战略的关键是为地区性公共设施提供足够的资金和场所，并分析和预告增长及运输模式。
包括空气、水资源和交通运输的有关管理部门以及废弃物处理部门在内的地方性管理机构通过采用一种自我认证的程序来实行这个战略。1994年1月，这个战略方案中增添了一个地方性/地区性的“一致性清单”，以此让各机构评估它们的执行工作并自己证明它们的工作程序是合格的。这项战略方案采用一种综合方式来评估影响增长性质和生活质量的若干行为，这将使其成为一个典范。它还将为政府和机构间的合作和联合行为提供一个基础，但是制度和执行方面的策略看上去不足以涵盖地区增长管理的全部内容。
（四）大温哥华都市区增长管理实践
增长管理所指的温哥华大都市地区覆盖整个大不列颠哥伦比亚省。该地区各个城镇共同分享物质空间环境、人力和物力。通勤范围基本被自然地理和政治地理所限制——东部、北部是山，西部是水，南部是加拿大、美国国境线。由于对物质空间环境的共享，可居住地不限制在每个聚居区内部，而是拓展到整个大温哥华都市区。1991年，该地区人口为178万人，占不列颠省的54%和加拿大全国的6.5%。这些人口居住于超过70个城镇、乡村、城区政府和印第安人保留地。区域计划到2021年人口增长至300万。
这个区域内的增长管理曾有三个完全不同的思路。
1 目前趋势和发展政策模式
该模式将大多数城市增长放在了Fraser河以南，目前区域城市化部分之外的地区。
2 Fraser North模式
该模式将一部分城市增长放在了Fraser河以北，目前区域城市化部分之外的地区。
3 紧凑的大都市区域模式
大城市密集区包括温哥华分区、Burnaby and New Westminster,North Surrey and North Delta以及the North East Sector。紧凑的大城市地区将拥有一个城市集中区域作为基础——一个以商业中心区、地区城镇中心镇级中心和其它城市活动点为中心不断城镇化的地区。这些城市中心将：彼此间通过适当、高效的公共交通系统连接；提供改善社区内就业率的机制；多样性的交通系统；提供多样性、多种价格的住宅；保证社会、文化、娱乐设施与工作岗位、商店和服务业对居民均有良好的可达性；集中区域边缘一方面要注重自然环境，同时要建设多样、紧凑的社区。规划最终采取了这种模式。
增长的空间模式——目标和评价标准
增长管理的基本问题是：“这种共同增长需要什么样的空间发展模式？”而问题答案可归结为“创造我们的未来”。该目标是大温哥华市在温哥华大都市区保持城市活力的基本战略，展示了对这一地区未来的展望：即保持了经济活力的同时保持最高水平的可居住度和环境质量。增长管理制订了实现这一目标的原则、政策和行动方案。评价体系是报告中提出的16个增长管理标准。即：
1 最大限度的改善大气质量和受纳水体的质量；
2 将受洪水、地震和不稳定山体影响的人口降到最低；
3 最大限度地保持和加强自然区域和开敞空间；
4 将对农业用地的非农开发压力降到最低；
5 最低限度消耗土地来满足人口和就业增长的需要；
6 为市政府提供充足的灵活度来服务于不同的住宅需要，同时混合功能来满足保持或实现多样性、活力、可居住性和社区的归属感；
7 最大限度增加低收入住宅的发展潜力；
8 最大限度增加就近工作和就近居住的机会；
9 社会、文化、娱乐设施的最大可达性；
10 最大的步行、自行车的可能性，充足的公共交通、最低的汽车交通需求；
11 最低限度的交通、电力和其它能源需求；
12 提供最具影响的城市中心结构和交通需要来支持持续发展的经济；
13 提供区内和区间最有效的人流和物流支持；
14 最大的潜力和满足未来人口的多种需要。
（五）南非开普敦如何划定城市增长边界
背景
城市增长边界（Urban Growth Boundar，简称UGB）的划定与更新是一项复杂且常常引起高度争议的工作。就目前的相关公开资料来看，鲜有对城市如何确定土地储备量以及如何划定用地边界的具体指导。有限的文献也较多的集中在发达国家尤其是美国各州的相关实践上。这些案例一方面年代较为久远，另一方面由于城市发展阶段不同、社会经济水平不同以及政策管理体系不同，对中国城市划定增长边界的参考价值值得重新审视。
因此，本期UPDISCC在简单回顾国际上关于UGB的主流技术方法后，为大家翻译引入一个发展中国家划定城市增长边界的案例，看看同为金砖国家的南非，在2010年是如何为开普敦评估土地储备量并划定城市增长边界的。
图1 俯瞰南非开普敦
城市增长边界的主要争议是什么？
最早的关于城市边界的理念其实可以追溯到19世纪90年的英国大伦敦规划。但UGB这一概念真正被提出并被广泛接受是随着20世纪90年代美国的紧凑城市和新都市主义运动等一系列针对城市扩张问题的理论发展而来。美国俄勒冈州在1973年通过立法，要求州内所有的城市必须划定增长边界并且为未来的发展预留土地，其他的例如加利佛利亚州、马里兰州以及佛罗里达州也相继划定了边界，随后在世界范围内也有许多城市纷纷效仿。
然而，自诞生以来，关于UGB的争论从来没有停止过。国际上关于UGB争论的焦点主要集中在三个方面：
1，对土地价格造成的影响
2，对城市经济效率与效力的影响
3，UGB的适宜性
但无论批评的声音如何，UGB理论仍有一大批忠实的拥护者，坚信其对限制城市扩张有积极的作用。
可以通过哪些方法划定能够适应未来城市发展的边界？
制定UGB的目的是为了促进城市以更紧凑的形态发展而非阻碍城市的增长。因此，划定的界线内需要预留足够的土地以满足未来的发展需求，而预留的土地储备量一直存在着争议。如果划定的边界过于狭小也许会减缓城市经济增长并导致地价急剧攀升；如果提供太多可建设用地又会导致不受限的城市扩张并产生一系列的环境、社会及经济成本。
出人意料的是，关于如何划定合理的土地储备量的研究并不多见，更不要说实用的操作手册了。总结下来，世界各大城市在不同历史时期划定城市增长边界大概都经过了如下三个阶段：
1.有限的定量评估
很多城市在没有对土地储备量以及没有对城市增长进行量化研究的情况下就划定并实施了城市增长边界，这使其边界更像是用来观赏的“艺术品”；还有一些城市则是基于初步有限的定量分析大致确定了边界范围，在随后的几年里逐步落实更加精确的界线。
2.系统的定量评估
最全面的UGB编制指导方针是由美国规划师协会于2002年提出来的，方针所倡导的方法包括预测未来的土地需求量与同步检测现有土地储备量以满足未来一段时间内的城市发展。有学者提出了能够计算出什么时候扩大边界以及扩大多少边界的“土地检测系统”等具体的实践方法，这种方法在美国的大多数城市中得到了应用。
3.城市增长仿真模型
第三种方法是采用城市增长仿真模型进行判断。例如，通过点格自动机(cellular automata)或是人工神经网络来预测城市未来的增长，还可以利用GIS和航拍以及卫星影像获得的时间序列信息，通过电脑运算来识别复杂的空间模型并进行预测。虽然目前已有一系列相关论文宣称这些技术已足以成为划定UBG的有利工具，但直到2013年，它们仍未被应用到UGB的划定工作中。
开普敦划定城市增长边界的方法是什么？
图2 开普敦的城市增长边界（2010）
南非第二大城市开普敦于2010年划定的城市增长边界主要通过两个问题进行导向：第一，城市边界内有多少可开发用地？第二，城市将会以什么速度增长？因此，开普敦UGB的编制工作分为以下两个方面：
1.评估可开发的土地储备
整个评估过程大致可分为：①未开发用地的识别；②未开发用地的评估；③通过自动化模型处理土地评估信息。
图3 开普敦2007年时的未开发用地与欠开发用地
首先需要调查所有未开发与欠开发的土地（现存增长边界以外的湿地、自然保护区等土地都排除在外），将用地分类后通过定期检查航空影像来更新数据，再通过GIS捕获信息。通过这种方法识别到了开普敦61780处共4758公顷的未开发用地。其他的一些信息，例如土地估价记录、建筑比准计划以及财产分区等，则用来配合标记属性或是验证等工作。但是，这些信息不足以决定可开发用地的储备，因为其中包含了大量的可以被更好地用作城市非建设用地的土地，还有大量开发不足的土地，因此在信息收集后，开普敦对其进行了进一步的评估，最后收集到的数据再通过计算机建立自动化模型进行演算。
2.预测城市的增长
美国的UBG划定指导方针中提出的土地需求预测是建立在人口和经济预测基础上的，但这种方法对南非的城市可能并不适用。因为在这种假设下，减少的人口增长率本该导致城市扩张速率减慢，但开普敦并不是这样。主要原因有两点：首先，开普敦政府建设的保障性住房就占了城市扩张用地的近12%，可以说相比起人口增长引起的扩张来说，开普敦的城市扩张是被政府政策所驱动的；其次，开普敦的城市密度模式两极分化严重，20.5%的家庭住在高密度的非正式定居点或棚户区，而普通住宅区大多低密度，这使得通过人口预测来判断城市增长更加复杂化。
为了获得更强有力的预测，开普敦采用了两种方式综合考虑：一种是基于以往的趋势预测增长，另一种是基于住宅土地开发方案预测。前者对未来土地需求的预估是建立在未来发展速率将与以往相同的假设基础上的，这种方式可能会低估潜在的住房增长。因此，第二种方法探索了潜在的住宅区扩张情况，主要基于非正式居民点、政府保障性住房以及私人楼宇的分解模型进行计算。
开普敦启示
开普敦根据城市自身条件与特点建立了新的城市增长边界划定方法，采用了定量的、多层次的、全面的、综合性的研究方法对城市边界的划定以及土地预留量进行了严谨的评估与计算，并与城市的其他更广泛的规划项目一体化编制，其编制过程与方法对发展中国家的城市有着极大的借鉴作用。
摘自Methods and Considerations for Determining Urban Growth Boundaries—an Evaluation of the Cape Town Experience, Urban Forum(2014)
来源：原作者：Ken Sinclair-Smith 编译：车韵，许丽娜.【世界】你知道发展中国家如何划定城市增长边界吗.“深圳市城市规划设计研究院”微信号.2014-08-08.
（六）城市空间理性增长研究：以北京亦庄新城为例
图1 城市增长潜力
图2 刚性边界图
图3 弹性边界图
详见视频介绍（作者：龙瀛，北京市城市规划设计研究院）：
http://www.china-up.com:8080/videoplay/videoFinal.asp?id=3040&type=confer&con=2007%D6%D0%B9%FA%B3%C7%CA%D0%B9%E6%BB%AE%C4%EA%BB%E1（七）深圳城市增长管理案例
１ 深圳市基本生态控制线：转型期城市增长边界规划与管理的持续探索
前言
2005年，深圳市率先划定了全国第一条“基本生态控制线”（以下简称“生态线”），改变传统的规划思路，实现了从“建设用地规划”到“非建设用地规划”的转变。作为实际意义上的城市增长边界，生态线规划实施近10年来，对保障城市生态安全、促进经济社会可持续发展，特别是在打击违法建设等方面，发挥了至关重要的作用。
十八届三中全会以来，生态文明建设被提升到新的高度，“城市增长边界”、“生态红线”、“禁止建设区”……亦得到了全国各地、各级政府、社会各界前所未有的关注。当前，作为国家低碳生态示范市建设的核心载体，生态线管理是深圳市2014全面深化改革年的六大改革计划内容之一；以深圳市生态线为蓝本，广东省拟定了生态线划定与管理的工作规程、技术指引，并正在全省推广实施。
深圳市的经验表明，生态线的划定是我国城市规划领域的一次极有价值的创新，也是一项长期、复杂的管理实践工作的开端。2005年以来，深圳市已相继开展了动态监测、优化调整、政策完善、社区试点等一系列工作，逐步从最初的“一刀切”走向“精细化”、从“规划编制实施”走向“公共政策制定”。深圳市城市规划设计研究院作为最重要的技术支撑单位，在深圳市近十年生态线规划编制及政策设计的四个主要阶段，开展了全面的工作参与和持续的跟踪服务。
图１深圳市基本生态控制线规划系列项目
阶段一（2005-2008年）：生态线划定及颁布实施
1、划定了国内第一条基本生态控制线并颁布《管理规定》。为了保障城市基本生态安全、防止城市建设的无序蔓延，2005年11月1日深圳市正式划定了基本生态控制线，线内土地面积为974平方公里，约占全市总面积的一半。同时配套出台了《深圳市基本生态控制线管理规定》，以政府规章的形式为生态线的管理提供了依据。
图２深圳市基本生态控制线范围图（2005版）
2、开展生态线内建设情况定期监控并出台《实施意见》。为进一步加强基本生态控制线的管理工作，2006年，对生态线内现状建设及地貌状况进行了全面普查，并利用卫星遥感技术对生态线内的违法建设行为进行长期、持续监测。2007年，为妥善处理生态线内既有的建设问题，制定并出台了《关于执行<深圳市基本生态控制线管理规定>的实施意见》（深府48号文），作为对《管理规定》中涉及具体操作内容的进一步深化和细化。
3、实施大鹏半岛地区保护与发展管理规定。大鹏半岛作为深圳市保存良好的最后一片生态乐土，为有效保护其核心资源，实施最严格的生态保护制度，同时兼顾当地原住民的切身利益，我院受托开展大鹏半岛保护与发展规划实施策略研究，提出了分级开发和生态补偿的基本思路。以此为基础，市政府自2008年3月1日起颁布实施《大鹏半岛保护与发展管理规定》。
图３ 深圳市大鹏半岛分级分区范围图
阶段二（2008-2011年）：生态线范围及《实施意见》修订完善
1、积极稳妥开展生态线范围修订工作。在保证全市生态线范围总量不减的前提下，充分衔接相关法定规划，兼顾社会基层民生发展、公益性及市重大项目建设需求，对生态线范围进行局部优化调整，进一步提高深圳市生态线管理的精细度和可操作性。
图４ 深圳市基本生态控制线范围图（2013版）
2、开展了生态线《实施意见》的修改工作。通过对《关于执行<深圳市基本生态控制线管理规定>的实施意见》（深府48号文）的完善，新一版生态线实施意见明确提出了加强生态线管理的具体规定，形成更具操作性的政府规范性文件，进一步落实相关部门的职责。
阶段三（2011-2013年）：生态线精细化管理及社区试点探索
1、探索生态线精细化管理机制。基于对生态绿色空间价值的重新认识，充分挖掘生态线内涵，深圳市在全市层面开展生态线分级分类管理框架研究，寻求新形势下的生态用地综合利用管理模式；并以光明新区为试点，在全市“率先”探索生态绿色空间管理的统筹机制，按照“分级控制、分类处理、分期实施”的总体思路，建立生态线内土地综合利用的合理路径。
图５ 深圳市光明新区生态线分级控制图
2、开展生态线内社区发展试点研究工作。对南山西丽水源三村、宝安黄麻布社区等大部分用地位于生态线内的社区进行试点研究，采取产业、土地、规划等综合手段，探索有效解决社区发展问题的路径，研究生态线内社区管理实施的合理机制，为全市生态线内社区转型发展试点示范。
图６ 深圳市宝安黄麻布社区限制要素分布图
阶段四（2013年-）：生态社区改革试点及界桩标识系统布设
1、开展生态社区改革试点的研究工作。根据《深圳市土地管理制度改革总体方案》及其《近期实施方案（2012-2015年）》的改革要求，选择宝安黄麻布等社区为创新生态用地保护模式试点，结合土地、产业等政策改革，探索生态地区整备、生态用地保护的市场化机制，以及“生态社区”规划编制办法，以协调“保护与发展”的关系，推动社区转型发展。
2、开展生态线界桩标识系统布设工作。为进一步贯彻落实《管理规定》及《实施意见》的要求，加强生态线内的精细化管理，在全市规划设置生态线界桩和保护标志，为管理部门提供技术依据，同时树立生态线的统一形象，加强社会宣传教育和群众监督。
图７ 深圳市基本生态控制线界桩标识布点规划图
来源：作者：盛 鸣 张莹莹 叶 颖.深圳市城市规划设计研究院.【案例】深圳划定城市增长边界的探索与实践. “深圳市城市规划设计研究院”微信号.2014-08-08.
2 深圳市中心区规划实施回顾
图1 城市建设用地可见潜力分析图
图2 原因分析之一：决策近视与部门争功
原因分析之二：特区内、外两种管理模式
详见视频介绍（作者：王富海，深圳蕾奥城市规划设计咨询有限公司，董事长 ）：
http://www.china-up.com:8080/videoplay/videoFinal.asp?id=3066&type=confer&con=%B5%DA%CB%C4%BD%EC%D6%D0%B9%FA%B3%C7%CA%D0%B9%E6%BB%AE%D1%A7%BF%C6%B7%A2%D5%B9%C2%DB%CC%B3参见：让城市增长与自然消耗脱钩
城市发展的门槛和脱钩
详见介绍：作者：（诸大建 同济大学可持续发展与管理研究所）
http://www.china-up.com/pdf/environmentalpressure.pdf
