【安全生产】安全生产法律体系中三项行政行为的法律定位

“责令改正”是指国家机关或法律、法规授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定。

　　责令改正既可以单独适用，亦可以和行政处罚合并适用。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。” 以《安全生产法》为例，在第六章法律责任部分中，多个法律条款出现了责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为的字样，其中责令改正出现2次，责令限期改正出现10次，责令停止出现1次；如此高的出现频率，对其定性不准确，势必影响到我们的日常工作。但是以上三种提法到底是不是行政处罚？笔者认为答案是否定的。

　　首先，设定行政处罚的种类要有法律依据。《行政处罚法》第二章明确规定了行政处罚的种类和设定，其第八条规定了行政处罚的种类有：(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。其第十二条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”

　　其次，根据《国家安全监管总局关于修改罚款处罚暂行规定等四部规章的决定》（国家安全生产监督管理总局令第77号）《安全生产违法行为行政处罚办法》取消了责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为这三项行政行为行政处罚种类，保持了与上位法《行政处罚法》及《安全生产法》的一致。解决了之前“责令改正”等三项行政行为既没有国务院的授权，也没有法律法规依据的尴尬地位，所以“责令改正”等三项行政行为不能作为我们监察执法的行政处罚种类。

　　既然上述三项行政行为不是行政处罚的种类，那么他们到底是什么呢？

　　“责令改正”等三项行政行为应是一种保障行政秩序的行政命令,其作用在于对于违反法律规定状态的纠正,对于执法机关在执法中发现执法对象存在违反法律规定状态的情况下,不管是否符合行政处罚的条件都应依法责令其改正。对于通过整改能够恢复合法状态,且符合《行政处罚法》第二十七条第二款的规定,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予处罚。而对于拒绝改正或者由于行为性质严重,造成一定社会危害的应该予以行政处罚。《行政处罚法》采纳了这一观点，将“责令改正”等三项行政行为定位为“关于行政处罚补救功能的规定”，即主要是通过阻止、矫正当事人的违规行为，责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的秩序。国务院法制办公室《对四川省人民政府法制办公室的答复》中也明确规定“根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。”因此，笔者认为责令改正是行政主体依法作出要求违法行为人停止和纠正违法行为的行政命令。

　　具体到安全生产法律范畴中，在《安全生产法》和《职业病防治法》的“法律责任”条款中规定的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为，应理解为对发现的安全生产违法行为要采取的现场处理措施。《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正。在现实执法流程中，安全监管监察部门作出此类现场处理措施也不需要走行政处罚的程序。由此可见，“责令改正”等三项行政行为应当属行政处罚决定前的程序，是要求当事人履行改正的法定义务，而不是行政处罚;对于行政执法部门来说，针对安全生产领域的违法行为，不能仅实施行政处罚了事，而应当责令改正违法行为，这一规定实际上也是为行政处罚机关设置了一种作为义务。所以说，责令限期改正应当作为一个现场处理措施。

　　而且依据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》(总局令第24号)明确“责令改正”为现场处理措施。其第二章第九条规定，安全监管监察部门在监督检查中，发现生产经营单位存在安全生产违法行为或者事故隐患的，应当依法采取下列现场处理措施：“当场予以纠正;责令限期改正、责令限期达到要求;责令立即排除事故隐患;依法应当采取的其他现场处理措施等。”应按总局 “24号令”的规定，把“责令改正”等三项行政行为作为现场处理措施来实施。

　　综上所述，“责令改正”等三项行政行为，应视为监察执法人员以行政命令的形式采取的现场处理措施，而不能作为行政处罚的种类。