整合乡镇行政资源完善基层执法机制——
关于创设乡镇人民政府综合行政执法机构的建议
富阳市编委办 倪仁渭 钟新民 李勇军
近年来，我市乡镇行政执法工作转变职能，不断创新，在城管执法、人口和计划生育、安全生产、环境保护、市场监管、村镇规划与建设、公共卫生、食品安全、劳动和社会保障、水政水务、土地管理等领域理顺与乡镇关系作了积极探索。职能部门通过委托部分行政监管执法权，可以腾出大量时间、精力，从目前的管事向管人管大案转变。如城管执法采取机构延伸的办法，分片设置派出机构，人事关系以乡镇管理为主，业务由部门负责指导，较好地解决派出机构与当地政府“两张皮”的问题，增加了他们工作的协调性和合力，有效地推进农村城管执法工作。计生部门采取委托形式，将行政监管过程中的立案权、调查权和简单案子的处罚权全部委托乡镇行使，复杂案件由计生部门帮助乡镇完成立案、调查；通过部分行政监管执法权的委托，改变了目前职能部门事无巨细而实际上因监管力量有限、难以及时监管到位的情况。这样，既调动乡镇的监管积极性，又使职能部门法定的监管职能履行到位，确保管理到位和责任落实。
但是，乡镇行政执法需要研究和解决的问题还很多，较为突出的有：（一）乡镇执法存在权责脱节问题。主要体现在：行政执法方面的权责不匹配，或有权无责，或有责无权。通俗地说就是：“管得到的看不到，看得到的管不到”，而乡镇政府又必须为其辖区内的所有事物“负总责”，这是典型的权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位现象。造成这一现象的主要原因是：行政执法体系设计有缺陷、行政执法机构设置不合理、职权与职责的配置不恰当。这在一定程度上阻碍了乡镇人民政府作为一级政权所应当发挥的基本功能。（二）乡镇执法性质不利于工作的开展。目前，虽然乡镇执法在维护本辖区的秩序与安全方面发挥了一定的作用，但是乡镇执法权利大部分来自于县（市）级各个部门的委托。委托部门由于政策法规的局限以及对乡镇执法人员的不信任，往往授予乡镇很小的行政执法（特别是行政处罚权力），而乡镇执法进行处罚的时候往往要向县级部门报批或备案，这样也影响了执法的效率效果。这一点在安全生产、城镇管理、村建国土等领域的执法方面尤为突出。（三）行政执法队伍的整体素质还不高。一方面反映在文化程度参差不齐；另一方面，乡镇执法人员知识面不宽、知识更新速度慢，绝大多数执法人员原来从事的是
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