1月中旬，《上海市城市总体规划（2015~2040）纲要》对外发布，其中尤为引人注目的一处，是提出上海要按照规划建设用地总规模“负增长”要求，总量控制在3200平方公里以，尤其是到2040年，工业用地占全市建设用地比例控制在10%~15%，而目前这个比例大约是27%，意味着工业用地未来比重将减半。
建设用地“总量锁定”“负增长”，工业用地比重减半……上海如今在土地使用上格外谨慎。疑问接踵而来：没了地，如何搞发展？清拆了乡镇企业，经济总量会不会急转直下？伴随城市更新而来的土地二次开发，是否真能盘活、升级产业，进而提高土地的集约节约利用程度？
国外城市的工业用地一般不超过城市面积的15%，但我国城市工业用地的比例平均却在20%以上。同时根据国土资源部的调查，目前工业用地的综合容积率仅为0.8，大部分地区城市范围内的工业用地容积率甚至在国土资源部规定的下限0.6以下，土地平均产出率非常低，而发达国家一般在1.0~2.0。即如果经过合理规划，平均容积率提高一倍以上是完全可以做到的，节地挖潜仍有较大空间。
其实不仅是上海，全国大型城市也都是一盘棋：一面要压缩土地增量，另一面要推进城镇化、工业化又不得不依托土地这个平台，但二者发生碰撞时，如何盘活存量土地就被提上了日程。
其实，这其中也富含金矿。根据统计，2008年至2012年这5年间，中国的工业用地大约增加了80万公顷，如果这些新增工业园区平均容积率能够在未来5年提高1倍，就可以节约出40万公顷土地，以平均每亩商、住用地75万元的价格转让，未来每年土地出让收入可增加约9000亿，其中1/3让利于企业、1/3用于配套基础设施建设与开发支出，再加上土地使用税、增值税等相关税收约2000亿，预计工业用地结构调整一项，能够增加地方政府财政收入5000亿元以上。
毫无疑问的是，经济增长模式的转型，需从土地空间使用模式的转型着手和发力，形成倒逼机制，尤其在土地空间的挖潜方面要集思广益、群策群力，使城市发展从以往的扩张型策略转向内生型策略，从以往对空间资源的低效粗放使用转向高效挖潜使用。
以上海为典型，随着相关机制和政策的逻辑线索日渐明朗，城市辖区内那些低效使用、闲置未用、批而不用、功能配置不合理利用的土地首先应成为“转型升级”的对象，以各类“园区”“新区”“产业区”等为空间载体的建设地区将成“先行者”。
把上海的发展“微缩”到土地问题上，很容易发现“短板”：有不少工业园区存在耗费土地资源、降低环境承载力、未能集约使用的状况。目前上海工业用地大约是27%，要大大高出海外很多大型城市（很多海外一线城市这个比例仅仅为个位数）。
从城乡建设用地的空间结构看，由于忽视行政区范围内乡村地区工业用地建设的管理，造成上海的工业用地在总量上失衡、空间布局上混乱、土地利用总体效率低下。
具体来看，2003年以来，上海经过两次清理整顿和设立审核，在1008平方公里、177个申报开发区中，筛选公布了41个国家公告开发区，包括15个国家级开发区和26个市级开发区，总规划面积656平方公里。其中，以工业为主的开发区38个，规划面积约556平方公里。
其中，集中在工业用地“一圈一带”上的26个高能级工业区，占全市区块总面积仅54%，占总产值的比重却高达80%以上，占全市规模以上工业总产值75%。
工业园区之外，全市还分散着很多工业用地，土地利用的绩效水平差异较大。虽然各区县的工业用地产出率逐年升高，但全市地均产出平均水平在3835.1万元/公顷；中心城区、浦东新区、闵行区、松江区高于此平均水平，其中中心城区为7965.3万元/公顷。
这从一个侧面描述了整个上海市产业空间的总体特征。目前上海的工业用地，包括“104区块”、“195区域”和“198区域”。其中104区块是指全市现有的104个规划工业区块，195区域指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地;198区域指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，面积大约为198平方公里。
不仅布局分散，这些工业用地的土地利用绩效水平差异也较大。比如，198区域工业用地，占全市工业用地的面积比重接近1/4，但工业总产值占比不到10%。
即便是104区块，也存在高低不均的情况。104区块的地均工业总产值是65亿元/平方公里，但是其中有75个工业区块低于其均值水平。
其实，只要保持并充分利用好那些高能级的产业空间，基本上就能够保证上海在工业发展上的空间需求，并具有向更理想的产业空间布局结构转型的可能。因此，上海应当在104地块基础上集中建设工业用地，其余空间范围内的工业用地，包括“195”和“198”，应当向“104”地块产业区聚集，或者就地进行产业升级和用地转型升级。
但是，相当多的工业用地布局与其他类用地相混杂，缺乏合理的结构性特征，给工业用地的再开发利用带来障碍——工业用地的使用权是50年，很多企业在衰败之后不是考虑转型、出让、再开发，而是借力周边地块———比如商业地块的开发，来获得超额的土地价格增值，此举显然会造成闲置土地逐年增多。
工业用地更新，现在面临着理论与实践的双重困境。
理论上，要解决当下困境，就必须统筹考虑城市行政区内城乡所有工业用地———如果将中心城区传统工业、城市边缘产业园区、乡村地区各类工业园区三者分割开来，难以实现总量上控制工业用地、实现城乡空间结构优化的目标。此外，在评价工业用地使用绩效方面，不但要从投入产出的经济性角度出发，还应考虑空间配置的效益。
实践上，工业用地的更新也同时涉及社会转型的问题。以乡镇企业为代表的农村工业化在很大程度上游离于城市行政体制之外，工业化导致了非农化，却没带来完全的城市化。
近年来，上海出台了2014（14）号和2014（25）号以及2015（20）号等一系列有利于存量土地激活利用的相关政策措施的背景下，虽然用地企业纷纷叫好，但在实际推进过程中却总是碰到“没有实施细则”的“软钉子”，使获得工业用地整体转性成功的案例少之又少。
原因到底出在哪里？
其实主要是由于利益分配所致。一部分领导层认为，以往他们在出让工业用地使用权时价格偏低，现在若是让用地企业通过用地性质变更补缴用地差价方式自行按规划开发，就使区级政府不能实现土地出让中的利益最大化。此外，由于两级政府三级管理的利益格局导致政令不够畅通，执行力尚欠缺，总让人感到吃了个“空心汤圆”。
目前，中国一线城市存量空间的城市更新之路仍然非常艰巨，其中改造模式、改造方向和融资压力是瓶颈。
一方面，完全依靠政府“自上而下”的“土地储备”模式，难以满足城市更新综合化、多元化的发展理念；
其次，城市更新项目多具有体量小、碎片化、改造限制多样等特征，对改造方案提出较高的要求；
同时，受我国国土管理政策限制及近年来政府对融资平台清理和整顿的政策影响，社会资金参与城市更新缺乏有效激励机制，融资渠道不畅逐渐成为城市存量土地激活的掣肘因素。
基于此，同济大学建筑与城市规划学院副教授杨帆在《上海城市土地空间资源潜力、再开发及城市更新研究》报告中，给出了一系列建议和对策。这份报告来自于上海市政府发展研究中心主持的《面向未来30年的上海》发展战略研究课题。杨帆给出了四条机制建议:
一要建立退出机制，规范和引导企业在不转换土地使用性质的情况下进行建筑使用性质变更，促使各类园区工业用地的再利用，在政策引导转型地区，实施更为严格的退出跟踪机制，促使闲置工业用地再利用。
二要建立利益分享机制，对由于级差地租、土地出让年期带来的土地增值，应当尽早研究政府、企业、开发商的利益分享机制，既调动企业积极性，也避免由于过高利益预期导致更新受阻。
三要建立政府收储机制，在前两个机制基础上，政府应当控制重要发展地区的工业用地资源，退出一块收储一块，即使一些用地属于工业遗产类，也应当首先转变土地使用性质，再给予特殊的更新政策。
四要建立跟踪调适机制，定期评估土地资源空间的总量和空间分布变化趋势，以判定是否需要对政策、机制进行调整，对总量实施动态监测，对土地使用的空间绩效进行适时评价。
此外，当务之急还有必须加快法律法规体系建设，保证存量土地二次开发的顺利实施。同时，在财税、补税等政策支持方面，也可以适当要推动目前比较流行的PPP合作，如鼓励政府及企业以其拥有的土地、房产等不动产作为投入，社会资本负责建设和运营的PPP模式等，这同样也是土地盘活的一条新路。
（文章部分资料来源：文汇报）
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