【引子】有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的重中之重，坚持控制增量与疏解存量、坚持市场与政府两手用力、坚持疏解与提升同步推进是未来首都发展的主旋律。土地利用方面，节约集约利用，严控增量，疏解存量将成为“新常态”。
【北京篇】北京的存量土地政策尚不具备系统性、稳定性，多是以委办局向政府请示、政府签报及委办局发文方式发布。因此，我们通过开发利用方式进行梳理分析：
1、教育科研、高新技术产业的新建利用方式
根据《北京市国土资源局关于科研类项目用地供应有关问题的请示》，对于教育科研及高新技术产业的新建项目，可以采用协议方式办理出让手续，这是国有企业存量工业用地利用的最常见方式，不仅可以实现一二级联动，还能大大提高土地利用效率，给企业带来较大经济收益。（受减量规划影响，实施难度较大）
2、保障性住房利用方式
根据《关于进一步加强本市保障性住房建设和配租配售管理工作的意见》、《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》、《关于研究中心城棚户区改造定向安置房建设有关工作的会议纪要》等政策，市属国有企业可以利用自有用地建设公租房、自住型商品房及定向安置房等保障性住房。通过建设保障性住房，特别是自住型商品房方式来盘活闲置存量用地，是近两年经济效益较好的国有企业存量用地盘活利用方式。但是这种方式受相关政策影响，存在很大的不确定性。
3、发展服务业利用方式
根据《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》及《关于利用存量资源发展养老等重点领域土地利用实施细则的意见》等政策，国有企业可以利用老厂区、老厂房发展符合规划的服务业，建设养老设施，或者发展文化创意产业。该利用方式既能盘活国有企业存量工业用地，又能获得一定经济收益，并且有相关政策支持，具有较好的适用性。但具体实施细则尚未出台，在实施过程中会受到一定程度的限制。
4、旧城保护区的翻改扩建利用方式
根据《关于旧城保护区范围有关用地问题的请示》，对于旧城保护区范围（二环内）的改扩建项目，经规划部门和国土部门批准后，可按新的规划条件变更土地出让合同，调整地价水平、出让用途等相关合同条款。但是该利用方式仅适用于旧城保护区范围，适用性相对较差。此外，根据新基准地价和国土部“20号文”，该利用方式需要缴纳高额政府土地出让收益，企业经济效益会受到很大的影响。
【上海篇】针对北京存量土地面临的形势，我们直接连接到同样是直辖市的上海，相比北京，上海可算是存量土地利用政策的“解放区”，从上海的发展路径看，存量土地盘活利用是必然趋势，是实现城市更新和促进产业结构调整、提质增效的抓手和途径。
梳理上海市近年来的土地政策后，我们发现相比北京，上海在增量工业用地上，更注重生命周期管理；在存量用地上更注重挖潜商业价值、保留历史文化价值。从存量用地盘活政策上，自2005年起，上海市在市级层面下发了一些列支持性政策。
1、2005 年 11 月《上海市十一五创意产业发展规划》中提出，采用“三个不变”的开发办法，即创意产业园区的房屋产权关系不变、房屋建筑结构不变、土地性质不变，并由此带来“五个变化”，即老工厂的产业结构、就业结构、管理模式、企业形态和企业文化等都发生变化。在具体运作方面，充分发挥市场作用，引导投资商、开发商和专业机构进行筹划、开发、管理和运营。
2、2008 年 8 月《上海市人民政府办公厅转发市房地资源局关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变的若干意见的通知》（沪府办发[2008]37 号）中提出，对现代服务业聚集区、创意产业园区内的工业项目，鼓励“腾笼换鸟”，经过产业部门认定后，在不改变使用权人、土地用途条件下，支持原用地者利用存量国有建设用地兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。
3、2008 年10月《关于促进节约集约利用工业用地加快发展现代服务业的若干意见》（沪规法【2008】 866 号）中提出，积极支持原以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房等存量房产与土地，依据国家产业结构调整的有关规定，在符合城市规划和产业导向、暂不变更土地用途和使用权人的前提下，兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。
4、2014年2月，上海市出台了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》提出了今后上海市对于土地利用方面的五大总纲,即“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”，严格控制建设用地规模，逐年减少新增建设用地，大力促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率，进一步提高土地利用质量，以土地利用方式转变促进经济转型升级。
5、2014年3月，《关于盘活存量工业用地的实施办法(试行)》（沪府办〔2014〕25号）、2016年3月，《关于盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2016〕22号）提出，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动原土地权利人的积极性，健全利益平衡机制。关于区域整体转型开发，除政府土地收储后整体开发建设外，还允许单一主体或联合开发体采取存量补地价方式自行开发。
6、2016年6月，《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行）》提出，在上海张江国家自主创新示范区内，营造低成本创新创业环境，支持创新经济发展。支持园区平台发展运营，提高园区平台运营和服务能力，促进园区整体转型发展。鼓励土地节约集约复合利用，促进产业结构调整升级、产城融合发展。简化审批提高行政效率，改进审批管理服务，形成土地全要素、全生命周期管理机制。
综述，从上海用地政策上看，其较好的体现了以市场为导向、盘活存量土地资源，促进低效土地二次开发为原则，形成总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”新思路。
【结束语】
北京、上海都是土地资源约束最突出的特大城市，上海在严控新增建设用地的同时，注重向存量土地谋求发展空间。当下的北京，正在举全市之力解决大城市病问题，疏解非首都功能，建设指标“减量瘦身”，倒逼城市功能提升，但还未像上海一样，形成一个良性城市更新生态循环。北京已逐步走向疏解非首都功能攻坚克难的阶段，如何巩固成效，更好地服务全市功能优化和人口调控，将是下一阶段北京面临的重要问题。尤其北京人多地少，土地供需矛盾日益突出，特别是严控新增建设用地指标、规划建筑指标后，盘活存量用地将成为保障经济持续增长和产业转型升级的必由之路。如何发挥存量用地优势，发展“高精尖”产业、弥补城市功能欠账将成为北京城市发展的重要手段。
随着北京城市战略功能和定位发生变化，经济已经不是北京的发展重心。因此，国有企业存量用地盘活利用应以《京津冀协同发展规划纲要》为指导思想，结合企业自身需求，制定不以“经济利益”为重心的存量工业用地利用方案。而且，北京原有的以何种规划性质，适用协议出让土地利用政策的存量土地开发利用模式已发生调整，更加强调具有实质的科技和创新内容为核心的“聚人少、贡献大”高精尖产业，严控聚集人口的集中办公区。
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