编者按：本文节选自我院参与的课题《上海郊区工业园区二次开发调查研究》，为了深入了解郊区工业园区二次开发的经验和问题，为郊区工业园区盘活存量土地提供政策建议，课题组在2014年4月-5月期间对上海市郊区3个有代表性的工业园区进行实地调研，听取了各园区负责人的情况介绍，并收集整理了相关资料，对上海市郊区工业园区二次开发的成功经验和面临的问题有了初步的认识。目前上海土地利用特别是建设用地开发已接近极限，土地供需矛盾日益突出。在土地占补平衡指标严格控制和“两规合一”后强化对非农用地控制的背景下，郊区工业园区可获批的增量土地也极为有限。“十二五”以来，随着上海经济发展方式转变和产业结构调整，也要求郊区工业园区对存量土地进行二次开发，以进一步调整结构、转型升级。
一、郊区工业园区二次开发的背景
1、郊区工业园区的发展概况
（1）发展历程
上世纪八十年代，为了改变上海市的工业布局，推动城市工业向郊区扩散，开始了工业园区的开发。1984年10月，第一个市级开发区——上海市星火轻纺工业区正式筹建。在一段时期内，郊区县建立了一批规模不等的小型开发区，主要以乡镇为单位。为了规范开发区的发展模式，1994-1996年，市政府统一规划布局，相继建立了松江、康桥、嘉定、青浦、闵行、金山、宝山、奉贤和崇明等九个位于郊区县的市级工业园区。到目前为止，上海市已有各类开发区41个，其中38个以工业为主，绝大多数位于郊区县。
（2）发展现状
经过二十多年的发展，郊区工业园区的发展取得了明显的成效，其规模不断扩大，产业能级不断提升，在拉动郊区经济、增加农民收入、转移农村富余劳动力等方面都发挥了巨大作用。
首先，开发区能级进一步提升。2013年上海市开发区（按104个城镇工业地块统计）实现二三产营业总收入57182.10亿元，增长9.9%，其中工业主营业务收入29317.31亿元，服务业营业收入27864.79亿元。实现工业总产值27507.58亿元，增幅为3.23%，占全市工业总产值81.14%。其次，产业结构得到优化，三产比重显著增加。2013年上海市开发区二三产营业收入之比为51.3:48.7，三产占比相对2012年提高1.7个百分点。再次是企业规模扩大。2013年全市营业总收入超千亿元的开发区有14个，规模以上工业企业完成工业总产值24077.6亿元，占全市规模以上工业75%，可比增长3.6%。
2、郊区工业园区二次开发的背景
（1）集约利用土地的内在要求
随着上海市经济的高度发展，土地利用特别是建设用地开发已经接近极限，土地供需矛盾较为突出。从统计数据来看，上海市域土地面积6340.5平方公里，其中现状建设用地面积至2012年底已达3034平方公里，占全市总面积的47.9%，已超出2010年《全国土地利用总体规划纲要》所规定的2981平方公里。与发达国家的大都市相比，大巴黎地区开发强度为21%，大伦敦地区的开发强度为23.7%，东京都市圈的开发强度为29%，香港的开发强度为24%，上海的土地开发强度已经大大超出一般世界城市的平均水平。在上海市已开发土地中，工业用地规模达761平方公里，占建设用地总面积的25.7%。从分布上看，上海市工业用地主要集中于104块产业区，104区块内工业地块面积达380平方公里，集中度达45.6%。从104块产业区块范围内看，其工业用地占比达65%。
由于之前数十年高强度大规模的土地开发，目前上海市剩余可利用土地已所剩无几。在土地占补平衡指标严格控制和“两规合一”后强化对非农用地控制的背景下，目前郊区工业园区可获批的增量土地极为有限。同时，上海市建设用地也存在布局散乱、结构不合理，用地效率不高等问题。从各园区内部来看，也存在着部分土地开发强度较低，部分企业停工停产等问题，严重影响了建设用地的利用效率。为了应对资源环境约束，迫切需要对工业园区进行二次开发，以转变土地利用方式，提高土地利用效率。
（2）产业结构调整的必然趋势
“十二五”以来，上海市积极推动经济发展方式转变和产业结构调整。从郊区工业园区的发展现状来看，通过二次开发进行产业结构调整势在必行。一方面，郊区工业园区存在部分落后产能需要淘汰。由于发展阶段的原因，上世纪90年代的土地出让项目建设普遍存在规模小、能级低、能耗高、污染大、结构不合理等问题，难以适应当前发展的需要，急需调整优化。从统计数据看，2010年本市104工业区块中，城镇园区地均产值25.2亿元/平方公里，为国家级开发区的21%，市级开发区的48%；城镇园区地均税收0.96亿元/平方公里，为国家级开发区的5.6%，市级开发区的47%。在产出效率和经济贡献度等方面，郊区工业园区差距明显。另一方面，上海本身的产业梯度转移需要郊区工业园区进行产业结构调整。上海的“四个中心”建设和自贸区的成立，要求产业结构以第三产业为主，适度保留发展先进制造业和战略性新兴产业。同时，上海的比较优势也更多体现在金融、贸易、人才、技术等方面，劳动力和土地成本则相对较高。因此，传统制造业在上海日益失去竞争优势，企业升级转型的趋势明显。产业发展的趋势也要求郊区工业园区对存量土地进行二次开发，以调整结构、转型升级。
（3）相关指导政策的出台
上海市对郊区工业园区的发展和转型升级十分重视，近年来出台了多项政策进行指导。2014年2月，沪府发14号文《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》明确了有序推进存量建设用地优化利用，促进存量工业用地调整升级的方针，提出“按照‘提质增效、分类处置’的原则，允许采取升级改造、结构调整、用途调整等多种形式进行二次开发”。2014年3月，市政府又转发了市规土局制订的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府发25号文，以下简称实施办法）和《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府发26号文，以下简称若干规定）。
实施办法明确了盘活存量工业用地的指导思想、基本原则、实施路径和管理部门，提出了区域差别化引导，并对控详规划、零星工业用地、土地收储、容积率、土地调整、闲置土地处置等具体方面进行了详细的规定和说明，同时提出了全生命周期管理。若干规定进一步对工业用地出让全生命周期管理做出了具体规定，内容涉及规划管理、产业准入、土地出让价格、土地出让年限、土地利用绩效评估、退出机制、转让管理、登记管理、抵押管理等方面。实施办法和若干规定的出台，为上海市盘活存量工业用地和出让管理提供了依据。
在国家土地调控政策和工业园区规划调整的背景下，上海市特别是郊区工业园区在转型升级中面临规划土地、政策导向问题更为凸显，存量土地二次开发已成为各工业园区突破土地资源瓶颈、促进土地资源优化配置、实现产业结构调整升级的重要选择。
二、郊区工业园区二次开发的调研情况
1、郊区工业园区二次开发的主要经验
为了突破土地的瓶颈制约，实现自身的转型升级，郊区工业园区在对存量用地的二次开发方面进行了探索和实践，也积累了相当多的成功经验。
（1）土地回购
郊区工业园区普遍面临着存量土地，因此许多园区主动出击，通过各种途径回购土地，然后重新寻找合适的项目出让土地，一方面可解决土地闲置的问题，另一方面通过功能的调整，可以提高土地利用率和产出效率。例如宝山城市工业园区通过分期分批回购危险品仓库、停工企业等，获得了226亩土地。
（2）土地复垦和宅基地置换
郊区工业园区的新增土地指标相当紧缺，同时部分工业园区又和村镇分布相重叠，因此部分园区尝试对区域内的宅基地进行置换处理，同时对有条件的土地进行复垦，以腾出指标用于招商引资。例如宝山工业园区通过土地复垦和宅基地置换获得了约200亩的土地指标。
（3）企业转让、转租
部分工业园区在盘活存量土地的实践中摸索出了多种实现不同企业在同一块土地上嫁接的方式，在不增加土地出让面积的条件下实现产业升级和产值增加。主要的方式包括产权转让、连环产权转让、连环租赁等。产权转让主要指新引进的企业直接并购原先在园区内落后停产的企业，实现存量土地的产权转让；连环产权转让指同一存量土地上涉及多家企业的多次产权装让；连环租赁主要是原有淘汰企业根据新引进企业的要求改造厂房，在不涉及产权变更的前提下出租厂房土地给新进入的企业。
（4）促进企业升级
在一段时期内，许多企业把劳动密集型的生产装配环节放在郊区工业园区内，造成存量土地产业层次较低，科技含量不足。针对这一问题，部分园区通过搭建平台的方式，为企业提升科技含量，增强造血功能提供助力。例如宝山城市工业园区建立院士专家服务中心和院士企业工作站等，促使企业将总部和研发环节搬迁至工业园区，同时转移了生产加工环节，园区的产业结构得到优化和提升。
2、郊区工业园区二次开发的主要问题
虽然郊区工业园区在二次开发取得了一定成绩，但在推进过程中也面临诸多问题，主要表现在：
（1）二次开发的良性机制尚未建立
在市政府的大力推动下，特别是25、26号文的出台，给上海市郊区工业园区二次开发提供了方向上指导和政策上的支持。但在实际操作中，工业园区存量土地二次开发的良性运作机制和规范的管理体制仍尚未建立。从调研情况看，大部分园区的二次开发成功的个案较多，但在整体上没有形成可推广可复制的经验做法。一方面，政策文件刚刚出台，各园区对于政策的理解不足，没有完全发挥政策的规范指导作用；另一方面，由于二次开发涉及政府、开发区、企业等不同主题，缺乏利益调节机制，特别是退出企业的积极性较低，影响了二次开发的推进。
（2）工业园区的规划调整难度较大
由于历史原因，郊区工业园区最初落户的项目参差不齐，出让的土地也较为零散，大小不等，落户的企业产品档次不一、经营状态不同，出现发展良好的企业与停产停工的企业混杂的局面。按照总体规划的要求，需要成片调整；从实际情况来看，能够落地的只能是个体调整，这就造成了规划和操作上的矛盾，使园区二次开发难以推进。部分园区尝试调整总体规划，但在短期内规划的限制仍是制约二次开发的原因之一。
（3）二次开发的灵活性难以发挥
由于各园区的具体情况差异较大，特别是园区内需要调整的企业情况各不相同，在二次开发的具体过程中，需要因地制宜，充分发挥灵活性。从调研情况来看，对于某一区块的分割处理和对于某一楼宇、厂房的分割处理是比较容易被市场接受的方式。但当前的土地政策和控详规中，对于土地、房屋的分割处理有严格约束。在郊区工业园区二次开发中，全局性整体性的要求和约束固然重要，但在具体操作和具体项目上，还缺乏“一事一议”和灵活变通的手段。
（4）二次开发的政策配套有待完善
郊区工业园区存量土地的二次开发，涉及环保、产业政策、土地性质变更、规划调整、税收政策、工商登记等多个方面，虽然市政府和相关部门出台了一系列指导性政策和实施方案，但各方的配套政策还有待完善。特别是二次开发与初次出让相比，审批权限未能下放，审核耗时较长，中间费用较多。同时，财税金融政策的支持力度不足，某园区反映嫁接过程中的税费甚至达到总费用的30%，严重影响二次开发的推进。
三、郊区工业园区二次开发的对策建议
针对目前郊区工业园区二次开发中遇到的共性问题，提出以下建议：
1、科学规划指导
（1）制订本市工业用地二次开发的战略规划和总体方案
从目前上海市的实际情况来看，存量土地的调整盘活是今后一段时期内控制城市发展规模、实现产业转型升级、推动城乡经济发展的重要手段。虽然市政府先后出台了盘活存量工业用地的实施办法和相关规定，但从战略的高度还缺乏一个具有长期指导意义的纲领性文件，工业园区二次开发的目标、导向、路径尚未明晰。建议研究制定战略规划，坚持产城融合、以人为本的理念，根据各园区区位条件、功能定位、产业形态、配套设施的差异实施分类指导。在明确规划后，应配套出台年度工作计划，指导并落实具体工作。
（2）注重过程规划，进行动态调整
由于二次开发的复杂性和特殊性，其经历的时间较长，各方的博弈过程随着社会经济的发展，在不断地发生变化。调研的过程中，许多园区也反映出发展阶段不同导致过去的规划与现状产生背离，而规划调整的机制尚不完善，规划调整难度较大。因此，建议进一步注重规划的动态调整和过程控制，兼顾总体规划要求和局部调整需要，增强规划的合理性和可操作性。根据城市发展和产业升级的动态趋势，实现终极规划向过程规划的演进。
2、完善实施机制
（1）建立多元主体参与的协同机制
从政府的层面，建立规划、产业、土地、国资环保等各职能部门共同参与二次开发协调推进机制，加强对二次开发的引导。同时，在二次开发推进过程中，应当建立包括政府、园区、企业、社区共同参与的协同机制，注重发挥多元主体的积极性，形成开发合力。
（2）探索合作开发，实现利益共享
目前，影响二次开发成功与否的主要因素是原有企业的退出问题。由于土地价值的增长，许多企业往往不愿意退出或提出过高的补偿要求。因此，需要建立政府与企业共享土地收益的土地管理利益机制，淡化短期土地增值的影响，进一步调动原土地权益企业、开发主体、集体经济组织等盘活存量土地的积极性，形成利益共享的合作开发机制，释放发展空间。
（3）探索建立二次开发专项基金
针对郊区工业园区二次开发任务较重和开发主体自身财力薄弱的矛盾，建议通过统筹本市战略性新兴产业扶持资金、技术改造资金、产业结构调整专项资金和土地出让金，提取一定比例，设立上海市郊区工业园区二次开发专项基金，用于支持开发主体进行基础设施改造、土地收储、贷款贴息、园区联动开发、公共服务平台建设等，对符合条件的进行补贴，鼓励园区盘活存量土地，转型升级产业。
3、健全配套政策
（1）土地政策
存量土地二次开发与新增建设用地开发有较大差别，其土地范围内对象较为复杂，同时承担了工业园区升级、社区转型发展、城市面貌改善等多重任务。随着实施办法和若干规定的出台，在坚持经济、社会、环境并重的前提下，需要进一步细化土地出让和管理的相关政策，在灵活处理方面有所突破，对于特殊地区和重点项目“一事一议”；同时严格管理，明确和规范操作的条件、标准和程序。
（2）财税政策
一方面，通过提高土地的保有成本，倒逼存量土地进行调整。建议适当提高城镇土地使用税的税额标准，对闲置土地严格按照规定缴纳土地闲置费及相应的增值地价；另一方面，减少土地流通环节的成本，鼓励存量土地进行二次开发。推进土地流转的“营改增”，同时加大金融支持力度，建立与土地供应相匹配的差别化信贷政策。
（3）后评估机制
建议建立郊区工业园区二次开发的综合评价体系，一方面对项目的投资强度、产出水平、建筑容积率、生产工艺、建设进度、综合效益等各方面内容进行跟踪评估，配套相应的奖惩措施；另一方面，针对各园区盘活存量土地的工作进行评估，对于二次开发成绩较大的园区给予资金、政策上的奖励，鼓励园区积极进行存量土地盘活调整。
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