导读
2013年中央城镇化工作会议将城镇化资金保障机制作为城镇化工作的重要内容，提出鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。自2014年以来，国务院及发改委、财政部、住建部等部门出台了一系列文件推广运用PPP（政府和社会资本合作模式，Public-Private Partnerships）模式，将其作为弥补城市建设资金不足、创新公共服务投入机制的重要手段。
但目前，PPP模式在国内的应用还处于初级阶段，主要集中于交通和市政项目，覆盖范围相对较窄，未能充分发挥其对城市服务的巨大改善作用。同时，公众、地方政府、专业技术人员等对PPP尚存在较多的误区。
本文内容摘自广东省住建厅委托我司的研究项目 《城市建设领域PPP模式应用推广研究》，在此文中将会讲述PPP概念、模式运作机制、发展趋势以及探索PPP模式在城市建设领域中的应用实践。
1、PPP概念及基本运行机制
（1）概念
综合国内外权威机构对PPP定义，我们认为：
PPP是一种政府与社会资本合作模式，是政府为增强公共产品和服务的供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的各种合作关系。在此定义下，PPP具有广泛的适用性。
（2）PPP基本运作机制
PPP项目运作过程由政府部门（或政府授权的其它合格机构）、市场主体（社会投资人、私营企业、金融机构等）和使用人群三大主体构成。
政府部门根据需要设计PPP项目合同，通过招标的方式引入市场主体，成立专门的项目公司（SPV）负责标的项目的投融资、工程建设、管理运营等，项目建成后向相应使用人群提供服务。在此过程中，使得PPP的参与主体各自利益和需求均得到满足，实现政府、市场、社会“多赢”的格局。
对政府部门而言，PPP模式缓解了地方政府城镇化建设和基建投资的财政压力，降低了政府融资成本，并推动了城镇化的发展；社会资本的引入促进了经济体制改革，充分发挥市场效用，提高城市运营效率；而利用市场机制进行有效市场监管，达到了促进政府职能转变的目的；同时，提供了高品质高效率公共产品及公共服务，实现了公共利益的最大化。
对企业而言，参与建设运营公共服务项目，使企业实现了长期稳定、低风险、有保障的投资回报，同时也赢取了部分市场空间，有助于其开拓更多的投资领域，占取更多市场份额。
而对使用人群而言，PPP使其享用到高品质的公共产品或服务，PPP是一场多赢的合作。
PPP项目基本运作机制
2、我国PPP实践及发展趋势
（1）改革开放以来PPP模式获得积极的探索试点
我国于20世纪80年代开始探索基础设施的特许经营模式，并在20世纪90年代开始了小规模试点阶段，由当时的国家计划委员会（即现在的国家发展和改革委员会）有组织的推进，也掀起了第一波PPP高潮，选取了如广西来宾B电厂、长沙电厂等多个试点项目。
进入二十一世纪以来，开始了全面推进公共事业民营化改革，并进一步出台政策，鼓励对市政设施及基础设施的多种公私合作形式，为PPP项目开展确立法律法规依据，形成多方社会资本积极参与的良好局面。
（2）十八大以后PPP模式进入推广普及阶段
十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，PPP从此进入推广普及阶段，有效促进我国经济体制改革，加快政府职能转变。
2014年起，全国掀起PPP项目推广的新一轮热潮，进一步鼓励拓展PPP项目类型及适用范围，财政部、发改委为保障PPP项目的顺利执行，出台了一系列框架性和指引性的文件，以防控风险、保障多方利益。
财政部30个和发改委80个PPP项目陆续推出，涉及领域包括市政交通、污水处理、流域整治、医疗卫生、健康养老、水利工程等。现有的PPP已超越在优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义。
十八大以来PPP的相关政策文件
多部门出台各领域PPP的实施意见
（3）近期PPP模式逐渐向多元化拓展
目前，我国市场上的PPP项目总量不断持续增长，在类型、运营目的及运作模式都在向多元化拓展，在更大程度上满足公众需求。
项目类型从以市政设施、公共基础设施为主，向流域整治、历史文化保护、片区开发、保障性住房、教育、养老机构、文化、体育场馆、生态保护保育等多元化领域拓展。
项目运营目的由融资平台转向以优化运营及管理技术水平，以更好保证公共利益。
项目运作模式摆脱单一特许经营模式，开拓外包类、私有化类等模式，实现PPP运作模式多元化，以满足项目多样性及其需求。
2016年6月末累计PPP入库项目数情况
2016年6月末累计PPP项目数行业分布情况
3、PPP项目分类运作模式及案例分析
本次研究主要是探索城市建设领域内的PPP模式，现有的财政部PPP行业分类主要是指具体设施的建设和片区开发建设。对于设施类的项目缺少对设施运营维护的考虑；而片区类的项目侧重片区开发建设。
我们理解的片区类项目不仅仅是PPP项目的叠加，核心在于其综合性，无论是开发建设，还是管理维护都应是综合性的。此外，没有具体设施作为依托的城市服务类也应作为分类之一，因为这直接关系到某些城市公共品提供的质量。
下面为大家进行分类案例分析：
城市建设领域PPP项目分类
备注：图表中红色字体为现有的财政部PPP项目行业分类
（1）设施类
包括经营性设施、准经营性设施和非经营性设施。
案例
深圳湾体育中心项目
特许经营+捆绑开发
在2008年大运会前，深圳市政府及南山区政府便与华润集团达成协议，由华润集团出资以BOT模式建设运营深圳湾体育馆。同时，华润集团采用土地定向拍卖方式，获得深圳湾体育馆中心旁后海中心区8万多平方米土地的开发建设权，打造华润深圳湾国际商业中心。其中：深圳湾体育中心特许经营权50年，由华润集团建设、管理、运营，场馆经营收益归华润集团，期满后交换政府。周边土地由华润捆绑开发建设科技创新大厦、科技馆和高端商业地产项目，这些商业开发收益也归华润集团所有。
大运会之后深圳湾场馆商业运营不到一年，实现营业收入过亿元，实现了盈利。其主要收入来自场租、商户租金收入、大众健身收费这三大块，而这三部分收入的占比基本相似，分别是30%多左右，另外还有一些其他展会活动等收取场租费用。同时，还吸引了众多商家进驻，涵盖亲子教育、外语培训、特色餐饮等，商铺出租率100%。
深圳湾体育中心项目PPP模式
在此项目中，政府让利过多，对捆绑资源增值预见不足，缺少收益分享机制。如深圳湾体育馆项目中华润利用市场资源在场馆运营中已经获得较高收益，而与之捆绑的后海片区土地开发建设带来的收益随着深圳近年来土地、房价的暴涨已远远超过当年的预期，而政府对可预见的后海地区土地、物业的增值并未引入收益分享机制，导致公共利益受损。
（2）服务类
包括计量型服务和非计量型服务。
案例
上海外环绿带有偿植绿计划
政府补贴+伴生经营权+捆绑开发
上海市为改善城市环境质量，计划在城市外围建设一条宽400米，总面积达2600公顷的环城绿带一期工程，该绿化工程分生态林、生产林、经济林等多种树种，总投资超过70亿元。项目由上海市绿化局负责牵头实施，但政府每年能够用于绿化的财政资金不超过5亿元。
市政府推出“有偿植绿”办法，具体由市绿化局落实，办法允许有兴趣加入该计划的社会企业租地育苗。育苗企业在10年内可以从每亩400株苗木中陆续抽掉300株自行使用（无论是出售、自用于房产开发等），另外企业可以用育苗土地开发少量景观房产，用于补贴植绿投入。
政府给予绿带项目占用的土地每亩8800元补贴，该补贴主要发给相关区政府，用于向被占用土地的农户进行部分补偿，另外的补偿由区级财政解决。
全市共56家社会企业参与有偿植绿，市政府只投入3亿元启动资金，占总投资比例不到5%，共引进社会资金超过65亿元，大大加快了绿带建设进度。
此项目模式拥有减轻政府财政负担的特点。政府投入少量启动资金，引入大量社会资本，在10年内赋予社会企业伴生经营权和捆绑开发的土地资源，加快了绿带建设速度，提升城市环境质量。
上海外环绿带有偿植绿计划PPP模式
（3）片区类
包括管理维护类和片区开发类。
案例
上海青浦区重固镇新型城镇化PPP项目
股权合作+特许经营+政府补贴+政府付费
重固镇地处青浦区东部，镇域面积24平方公里，是上海市郊区城乡一体化发展试点，全镇户籍人口1.6万，外来人口4万，经济实力在青浦区处于中等水平。
青浦区重固镇新型城镇化PPP项目是上海首个落地实施的新型城镇化PPP项目，这也是上海入选国家发改委PPP项目库的唯一重点推荐项目。该项目由青浦区政府授权重固镇人民政府与中国建筑旗下中国建筑第八工程局有限公司和中建方程投资发展有限公司组成的联合体，采用PPP模式合作开发建设。项目合作周期10年。合作业务涵盖规划策划、土地整治、基础设施、公建配套、保障房建设、城镇更新和产业服务运营等方面。
为推动项目建设，中建联合体、青浦区、重固镇两级平台公司按照一定股权比例合资设立了项目公司——中建(上海)新型城镇化投资发展有限公司，作为项目的实施主体，其中，政府和社会资本之比约为3：7。而在政府的30%占比中，中重固镇集体经济组织作为政府性基金还占了10%的股权。
整个PPP项目采用“1+X”的模式。“1”是指青浦区政府一次性、排他性授权中建联合体负责项目范围内的新型城镇化建设；“X”是指根据各子项目的性质不同，采用不同的合作方式。
上海青浦区重固镇新型城镇化PPP模式
此模式拥有集体经济组织参与股权合作，共享城镇化受益以及多种合作模式并存的特点。
在政府的30%占比中，重固镇集体经济组织作为政府性基金还占了10%的股权。这也意味着项目公司与农民形成真正意义上的经济联合体、利益共同体，从而使政府、集体、农民与企业实现多重收益、多方共赢，从根本上解决纯农地区经济社会持续快速发展的问题。
根据各子项目的性质不同，采用不同的合作方式。比如，经营性项目采用特许经营权模式，准经营性项目采用特许经营权授予与缺口补偿结合模式，非经营性项目采用政府购买服务模式。
（撰稿人：卢少少）
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