政府背景融资平台：一个值得关注的经济金融现象
近年来，以政府为背景的融资平台发展势头日益迅猛，正在成为地方经济发展中一支不容忽视的力量。如何正确认识其作用，同时了解、掌握其发展基本情况，研究蕴涵的信贷风险，是当前必须引起足够重视。
据调查，西部某省到2009年5月末，共有各类政府背景融资平台公司72家，资产总额1274.6亿元，负债总额786.3亿元，应收账款91.3亿元，主营业务收入106.1亿元,实现利润17亿元。72家融资平台的出资总额为227.7亿元，出资的方式有财政资金、土地划拨、股权划拨、债券等债权划拨、规费及其他，其中财政资金178.3亿元，占78.3%。而在这些融资平台的筹资中，银行信贷占大头。截至今年5月末，这些融资平台共筹集资金764.9亿元，在筹集的资金中银行贷款有720.5亿元，占94.2%，政府债券占3.1%，“银信政”理财产品占0.4%，其他占2.3%。
在上述融资中，政府担保数量较大。各级政府包括其下属事业单位担保总额达到427亿元，分级来看，省级担保37.2亿元，占8.7%，市级300.1亿元，占70.28%，县级89.7亿元，占21.02%。从担保方式看，财政收入担保占17.1%，应收账款质押占40.7%，保证担保占11.1%，土地质押占26.7%，股权质押占4.1%，其他占0.3%。同时，融资平台偿债资金来源以政府回购为主。到今年5月末，这些融资平台资金偿还总额为407.6亿元，其中地方政府回购260.6亿元，占63.9%；质押物偿还占26.3%；企业自身盈利偿还5.1%；投资项目收益偿还1.4%；担保人偿还2.7%；其他3.3%。
在这些政府背景融资平台的融资活动中，银行信贷跟进较为积极。值得注意的是，2006年以来，各级政府融资平台获得银行信贷资金支持额逐年增长，2006年为210.7亿元，2007年为239.5亿元，2008年为377.8亿元，2009年一季度末为166.5亿元。据统计，截至2009年5月底，某省有16家银行机构对政府类融资平台有授信，授信总额为951.74亿元，其中政策性银行和国有商业银行对政府类融资平台认可度较高，此外省联社和市商行对政府类项目的认可度也较股份制银行高。截至2009年3月底，某省政府类融资平台在各银行机构的贷款中，正常类贷款547.83亿元，占比89.54%；关注类贷款61.86亿元，占比10.11%；不良贷款2.14亿元，占比0.35%。总体来看，政府类融资平台目前履约能力良好，违约率较低。
关于政府背景融资平台的积极作用，据调查主要有以下方面：一是增强了对“十一五”重大项目的信贷支持力度。“十一五”期间，某省共有1396个项目得到了银行信贷的支持，这些项目总投资为7788亿元，申请银行贷款4721.3亿元，占比为60%，已获得银行信贷支持967.1亿元，占比为12.4%，信贷支持度为12.4%；二是带动固定资产投资，推动社会经济增长。信贷资金对经济增长具有杠杆作用，银行信贷支持能够带动政府财政资金和社会资金向项目投入，增大总投资，推动地方经济总量的快速增长；三是融资平台信贷项目社会效益显著。政府通过融资平台获得银行信贷资金支持，信贷资金又推动政府扩大了项目总投资。这对建设当地生产和生活基础设施、促进产业发展、创造就业机会、提高群众收入，改善人民生活水平具有非常重要的意义。
在肯定政府背景融资平台积极作用的同时，其带来的银行信贷风险也不容忽视。一是项目合规性风险。根据国务院和国家发改委的相关规定，政府类投资项目需要政府对项目前期立项、项目环境评价影响批复、项目可行性研究报告批复、项目土地批复。四项审批是项目合规的前提，从实际执行情况来看，地方政府为了加快投资进程，往往在项目行政审批不齐备或跨越审批权限审批项目的情况下进行项目建设，银行则默认政府的“隐性信用担保”，向项目投放信贷资金；二是融资平台经营管理风险。绝大部分政府投融资平台都无经营性收入，资产负债率都在70%以上，这种资产负债结构，一方面使这些企业承担了较高的财务费用，另一方面也影响了进一步的建设融资。同时，融资平台基本上都是国资及政府控股的公司，其经营理念、管理水平和投融资运作能力相对来讲要逊色一些；三是风险敞口过大带来的风险。到今年5月末，某省地方政府投融资平台贷款风险敞口高达293.5亿元，占贷款余额的比例也高达41%。从担保结构来看，土地和股权质押占比为30.8%，由于金融危机的影响，去年以来土地价格连续下跌，股权价格也很不稳定，因此土地和股权质押价值严重缩水，风险暴露加速，因此银行信贷面临着很大的风险。
此外，还有银行间不正当竞争带来风险。由于政府背景融资平台的融资项目可以获得政府信用支持，2008年末到2009年，各银行机构纷纷进入该领域，且信贷业务竞争日趋激烈，部分银行开展恶性竞争，弱化了风险防范措施，增大了行业信贷风险。如放宽或不要求“四项审批”等国家基建审批程序、降低资本金比率要求、拆分贷款期限和额度、下浮利率等。政府背景的融资平台多为政府全资公司，融资项目可以得到政府信用支持，因此项目贷款有一部分是由财政直接担保，有一些虽然不是财政直接担保，但大多都有政府财政潜在担保的作用，而我国财政部及五部委相关文件要求地方财政不得对银行贷款提供担保。因此项目担保的合法性也普遍存在风险。
另外，由于政府背景融资平台实施的都是政府意图的建设项目，项目能否按照规划要求建成直接关系到地方经济发展和民生环境，因此这些项目如若“烂尾”，不但造成国有资产的巨大浪费和信贷不良资产，而且会产生不良的社会影响。
如何消减政府背景融资平台带来的融资风险，笔者建议：各级政府要进一步深化投融资体制，从本地实际出发，改革和创新符合自身可持续发展需要的投融资体制，通过市场化运作手段，使融资平台真正融入市场，成为各银行机构的优质客户；在目前“扩内需、保增长”的形势下，政府应按照国家的相关规定和权限划分严格履行各项行政审批手续，不能因急于上马某个项目而放松审核条件，要避免项目后续建设和经营的风险隐患；银行机构要严格贷款准入条件，不能降低标准发放贷款，要严格执行国家有保有压信贷政策，在贷款审批时应认真落实国家有关项目资本金管理的规定，对达不到国家项目资本金管理的规定要求的坚决不能贷款；对于政府主导的公益性无收益项目，银行机构应审慎测算地方政府财政状况和财政增长预期实现的可行性，争取政府明确划拨足够还款的固定额度财政资金；在全面提高担保贷款比重的同时，调整各担保方式比重和结构，尽量提高财政担保和应收账款质押的比重，对土地质押和股权质押，应动态地评估其价值，对一定时期内土地价值严重贬值的要及时补充落实新的担保方式，以避免风险敞口过大；针对目前政府背景融资平台贷款增长迅猛的情况，银行监管部门要加大融资平台贷款风险监管力度，对融资平台贷款上升比较快的机构及地区要有针对性地适时进行现场检查。
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