我市旧城区是城市开发最早、功能最多元、最能彰显宁波城市发展特色的区域，同时也是目前城市破败比较严重、改造需求最为迫切的区域。近年来，随着我市新型城市化的快速推进，城市发展正由“增量时代”向“存量时代”转变，加快推进旧城改造已成为优化城市功能结构、挖掘城市存量空间、提高土地利用效率的重要抓手和必经之路，也是推进 “名城名都”建设的有效途径和重要手段。
一、我市旧城改造的主要做法和成效
近年来，我市按照国家和省委省政府的有关要求，加快推进旧城改造工作，一是相继出台《关于推进以成片区危旧住宅区为重点的城市棚户区改造工作的实施意见》《关于推进老旧住宅小区改造工作的实施意见 》《宁波市推进中心城区老旧住宅小区环境整治行动方案》等政策措施，有计划实施城市有机更新。陆续开展了“中提升”战略、“三改一拆”、棚户区改造、非成套房改造、城中村改造、老旧小区整治、历史街区保护等旧城改造重点行动。二是初步建立了旧城改造统筹推进机制。2005年成立了城中村改造协调机构，2014年7月，市政府成立了棚改工作领导小组，旧城改造工作组织机构进一步完善。三是很大程度上提供了资金保障。2000-2012年，先后投入了10余亿元用于老旧小区整治改造；2011年开始，先后投入约90亿开展打通“断头路”专项行动；2014-2017年全市每年筹集10亿元旧房改造统筹专项资金，历年累计完成棚改投资达1210亿元。
我市通过有序推进棚户区、城中村和老旧小区整治改造，旧城改造工作取得了积极成效，被国家住建部列为全国15个老旧住宅小区改造试点城市之一，全国第二批海绵城市建设试点城市，初步形成了可复制可推广的海绵城市“宁波案例”。一是棚户区改造超额完成。截至2019年3月底，全市累计完成棚户区改造1012万平方米、10.5万户，其中危旧房改造514万平方米，7万户；新建棚改安置房及货币安置13.56万套（户），其中新建安置房项目97个，7.65万套。二是城中村改造有序推进。截至2018年底，三江片内59个城中村已完成改造47个，涉及住宅2.3万余户、408万平方米、非住宅278.5万平方米；正在实施改造10个村，涉及住宅6571户，93.5万平方米、非住宅205.2万平方米。三是老旧小区换新貌。针对老旧小区配套设施建设不足、基础设施老化、停车位紧张、环境“脏乱差”等突出问题，持续推进老旧小区整治改造。已完成老旧小区整治330多个，整治建筑面积达1600万平方米，受益群众近20余万户；完成了56个老旧小区的停车位改造工作，新增老旧小区停车位11080个，清理各类垃圾4.6万吨，修整绿化和路面18万平方米，修改屋顶和墙面11万平方米，新装电梯42部，老小区面貌大为改观。四是历史文化初步得到了传承。我市先后于1997年、2015年两次编制《宁波市历史文化名城保护规划》，积极推进旧城历史古迹文化的修缮保护工作，陆续开展了月湖历史街区东岸项目建设，对片区的景观进行了改造；2005年，推进历史街区“老外滩”改造，经济效益和历史保护实现了较好的融合；2011年，月湖西街历史街区、南塘河历史街区的建设，实现了历史文化保护和城市功能的融合发展。
二、我市旧城改造工作中的瓶颈及困难
我市旧城和城中村改造工作虽取得了一定成效，但随着城市框架的不断拓展和城市建设的不断加快，新的老旧小区和城中村逐渐形成，据初步统计，中心城区新增城中村250个以上，这些区域用地功能混杂、生活环境混乱、公共设施缺乏等问题日益凸显。与推进“名城名都”建设、实现城市高质量发展的要求相比，我市旧城改造工作还存在一定差距，面临一些挑战和困难。
（一）缺乏统一部署，规划引领较弱。我市缺乏全市统一的中心城区旧城改造提升规划，属地政府和相关职能部门按照各自的思路分头推进，导致旧城改造整体目标模糊，实施零散化，缺乏通盘谋划，没有达到系统改造、有机更新的效果，改造工作缺乏可持续性，难以实现有序推进；部分改造项目忽视了传统文化保护和传承，甚至破坏了传统风貌特色。
（二）缺乏统筹机制，协调难度较大。旧城改造是一项异常复杂、需持续推进的系统工程，需要强有力的统筹协调机制来保障其推进，而目前我市旧城改造实施主体及职责尚不明确，改造工作缺乏统筹机制，造成改造工作中出现“多张皮”现象，制约了旧城改造工作的可持续发展。
（三）缺乏政策支撑，法规依据不足。我市旧城改造的相关政策法规、技术标准和具体操作层面等都没有建立规范体系，导致在老旧楼宇改造、旧厂房更新项目推进中缺乏政策支撑和法规依据，行政审批程序受阻，产权变更难度大，参与主体之间、开发和保护之间的矛盾比较突出。
（四）缺少投入来源，资金压力较大。当前旧城改造的融资环境不容乐观，旧城改造贷款被定性为地方政府隐形债务，且从2018年开始实现无违规增量债务。同时融资渠道比较狭窄，棚改融资只能通过发行棚改专项债筹集，但国家分配给我市的发行额度远远小于实际需求。此外前两轮老旧小区改造经费由政府全额出资，新一轮老旧小区改造，住建部提出了“共同缔造”的要求，但很多老旧小区物业专项维修资金尚未建立，居民又不愿意主动出资参与改造，导致工作推进难度大。
三、加快破解旧城改造瓶颈提升中心城区品质的建议
旧城改造要秉持“有机更新”的理念，运用“城市双修”的策略，将城市作为具有新陈代谢能力的有机生命体，坚持以人为本、统筹兼顾、产城融合，进一步修补人本空间，推动历史文化传承，打造未来社区典范，为广大市民提供既有风度、又有温度的宜居宜业环境，从而不断提升中心城区品质。
（一）加强顶层设计
一是出台专项规划。尽快启动编制旧城改造中长期发展规划，确定我市旧城改造的总体思路、目标定位和改造步骤，划定重点更新单元，以城市有机更新单元为空间载体，明确重点改造任务、规划管控要求和工作主体责任，特别是要打破相关部门在旧城改造工作中各自为政的现状，以国土空间规划为统领，强化相关部门的任务融合和工作对接，确保一张蓝图干到底。二是细化工作计划。在旧城改造中长期发展专项规划的基础上，合理制定旧城改造的年度目标、工作任务、时间进度、责任单位等内容。对于旧城改造涉及市政管线多、征地拆迁难度大等技术问题，要加强技术操作标准研究梳理，制定合适的技术操作流程规范，进一步提升旧城改造效率。
（二）强化统筹协调
一是优化管理体制机制。在推进城中村改造过程中，要同步推进“村改居”管理体制和村集体资产产权制度改革，在对原集体资产全面清查核资和产权界定的基础上，积极探索推进村集体固定资产变现，保障原村集体经济组织成员的合法权益。二是完善工作领导机构。整合已有的棚改工作领导小组、城中村改造领导机构、“城市双修”试点工作领导小组等旧城改造组织，成立宁波旧城改造工作领导小组，市发改、自然资源和规划、住建、城管、文广、交通等市级部门以及各区县（市）为领导小组成员，实现旧城改造相关工作的统一领导、统一指挥，强化统筹协调力度。同时建立相关部门联席会议制度，商议决定旧城改造建设工作中的规划和重大事项决定等议题，实现多部门协同联动推进。三是强化统筹管理机制。按照区为主体、街道（乡镇）为基本单元的原则，采取多元参与、市场运作的思路，将城乡环境整治、老旧小区整治、主干道整治、公共服务设施完善等工作全部纳入旧城改造工作中，实现任务统筹、空间统筹、计划统筹。
（三）建立长效模式
一是强化资金保障。做好改造资金统筹，重视债务风险化解和资金保障，加强与银行等金融机构的沟通对接，探索旧改拆迁安置房证券化、专项债券等融资的其他可行性方式，依法依规做好改造资金保障工作。二是发挥多方力量。改变目前以政府和国有企业为主导开展旧城改造的模式，充分发挥我市民间资本雄厚的优势，积极探索市场化改造方式，发挥市场主体作用，提高改造效率，节约改造成本；尽快制定出台物业维修资金管理办法，启动物业专项维修资金补交试点，引导居民主动补交物业专项维修资金，解决维修资金难题。三是实施分类推进。根据城市空间形态和功能，分综合整治类、功能改变类、拆除重建类和文化传承类等类型，建立分类指引导则，因地制宜推进旧城改造工作。
（四）完善政策法规
一是完善政策法规依据。加快制定推进宁波市旧城改造的实施意见等政策性文件，出台操作性强的政府规章制度，对旧城改造的使用条件、资金保障、部门职责、审批立项、土地使用性质变更、物业管理等内容作出具体规定，增强旧城改造政策支撑，破除政策障碍。根据工作实际对旧城改造中的土地、规划、财税、金融、物业等领域相关的政策、规定等作出相应的调整。利用宁波计划单列市具有立法权的优势，出台相应的法律法规和管理条例，强化依法实施。二是完善技术操作标准。解决城中村建设规划和土地利用规划指标覆盖差异问题，在新的规划编制中实现多规合一。旧城改造中的基础设施建设存在市政管线多、征地拆迁难度大等问题，要进一步加强技术操作标准研究，制定合适的技术操作流程规范，提升旧城改造效率。
（五）重视传承保护
一是增强历史文化保护意识。城市的历史文化对推动城市发展发挥着重要作用，历史街区、历史建筑、文物古迹和非物质文化遗产对一个城市来说是不可复制的文化遗存，对增强城市内涵和底蕴、提高城市文化品质有着至关重要的作用。在旧城改造中尤其要加强对城市历史街区、文物古迹、历史建筑的修缮保护，强化非物质文化遗产、历史故事等的挖掘和宣传。二是突出宁波文化特色。结合宁波的历史文化特色，对具有地域特色和保护价值的旧住宅、旧厂房、旧市场、旧楼宇进行修缮改造，突出地方特色，实现功能重塑，有效保护不同时期留下的历史坐标和城市记忆，推进城市空间元素多样性，对内激发市民的自豪感和认同感，对外增强城市的吸引力和感染力，进一步提升宁波的文化品位和城市品质。
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