因此“度牒”这种制度自建立起，在很长的一段时间里被历代的封建王朝统治者所承袭。
这种对神职人员的管理制度在中国的封建时代盛行了长达一千多年，是世界宗教史上绝无仅有的，说明度牒制度在中国历史上曾占据着十分重要的地位。
特别是当度牒制度发展至宋代时，进入到了高度成熟的时期，它此时不仅仅是出家人证明身份的合法凭证，还在宋代社会中被封建统治者广泛运用。
那么作为管理神职人员的度牒为何会被宋代封建统治者广泛运用呢？
我们先从度牒制度的形成说起。
度牒制度最早起源于道教的“宅录命籍“与”道宅科录“活动，但与度牒不同的是，这个活动仅限于道教内部，不属于官方的行为，因此是不被官府所承认的，也就不具备任何政治意义。
后来道教上清派宗师陆修静革新道教“道宅科录”，称管理道民的教籍为副籍，朝廷的户籍为正籍，使得道教教制与政权法制的关系趋于协调。
陆修静画像
陆修静的这种措施，受到了封建政权的承认和支持，只不过当时的封建政权并未将这种教制法律化，也就是说，当时的“道宅科录”制度虽然得到封建政权的承认和支持，却没有被封建法制将其列入国家的法律法规，这等于封建政权还未正式承认。
直到南北朝时期，北魏的寇谦之果断地革除了五斗米道的租米契录制度，限制道官祭酒在“道宅科录”活动中索取道民钱财，得到了道民的拥护和封建统治者的赞扬。
于是北魏皇室给予寇谦之传度弟子的特权，开始把原本属于道教本身的“道宅科录“制度进行政权法制化。孝文帝于太平十五年秋下诏：“给户五十，以供斋祀之用，仍名为崇虚寺。”
从此，道教的活动受到了国家法律制度的约束、政府开始对从事宗教活动的道士、女冠人员进行正规的国家户籍管理，这也是度牒制度的最初萌芽。
隋唐开始，政府对道教的录籍制度进一步严格管理。并派政府官员对道士、女冠和僧尼所从事的活动进行严格监督，以防止有滥收、做假行为。
根据《唐书·百官志》记载：
崇玄署：令一人，正八品下，丞一人，正九品下。掌京都诸观命数与道士帐籍斋醮事。……两京度僧、尼、道士、女冠，御史一人莅之。
后来唐高宗在乾封元年正月下诏，规定：
兑州置观寺各三所，天下诸州置观寺各一所，各度七人。
除了上方对神职人员的条规约束，根据《唐会要》的记载，唐代对于道士受度入道也正式列入法律规条，要求受度入道者要经过严格的考试，才能“立文状条目”入籍出家。
对于私自度人入道者，则制定法律严加惩处：
诸私入道及度之者杖一百。《唐律疏议·户》
并且唐朝统治者在天宝年间对僧尼取得度牒也制定出了相应的法律要求，据记载：
天宝五年五月，制天下度僧尼，并令祠部给牒。今谓之祠部者，自是而制也。《佛祖历代通载》
在唐代法制思想的影响下，从天宝八年开始，规定：其年八月二十日，司封奏，每士籍每一载一度，永为恒式。也就是说从这个时候开始，每年一度道士已成法律定式。此时，僧道度牒制度已经基本形成。
度牒制度进入宋代后才在真正意义上趋于成熟，正如开头所提到，度牒在宋代社会，已经不仅仅是出家人证明身份的一种凭证，它还在社会中有广泛的用途：既可以用于社会救济，也可以用于军费筹措，还可以充当工程建设经费，甚至可以直接作为货币使用等等。
由此可见，度牒在宋代经济社会中应用非常广泛，那么度牒作为限制神职人员数量的一个重要制度，为什么宋代政府会将度牒广泛运用呢？笔者认为其原因有三个：
（一）宋代政府财政不足
人们普遍认为宋代的政府财政收入很高，事实上它确实在中国历史上最高的，即便强如汉唐，在财政收入上也只能望其项背。
宋太宗曾说：“国家岁入财赋，两倍于唐室。”《续资治通鉴长编》
只不过在高收入的前提下，宋朝的财政支出也是高的相当惊人，正如仁宗皇祐元年：国家财政收入一亿二千六百二十五万多，而所出无余。
如此巨大的财政支出，主要是因为“三冗”所导致，也就是冗兵、冗官、冗费。
司马光就曾言：“国用不足，在用度大奢，赏赐不节，宗室繁多，官职冗滥，军旅不精。”其中冗兵的消耗最多，北宋建立之初，军队总额为22万，到了英宗治平年间，军队总额竟达到了116万余人，几乎是建国初的六倍。
仁宗皇祐中，三司使蔡襄曾把军队岁支与国家总支出做过一番比较，结论是：钱，军队占了三成；粮、草，军队占了八成；而在绢帛方面的支出则全部用于军队。
由此可见，有宋一朝，财政困窘，时常入不敷出。因此宋代出售度牒，甚至将度牒作为货币来使用的做法也就不难理解了。
（二）宋代控制神职人员的任务减轻
在宋代，民众出家的积极性、主动性已经不像从前那么高。究其原因，是因为：
1.政策环境发生变化：在宋代，神职人员所享有的特权较以往有所减少，此前，历朝历代的佛教僧众一直享有免除赋役等特权，有时国家还会给予资助和补贴。在这种情况下，贫困百姓纷纷选择出家。但伴随着越来越多的人出家，国家的税源越来越少，这也是度牒制度建立的重要原因。
到了宋代，官府对出家人免除赋役的特权开始进行限制，出家人的特权逐步丧失，其原有的诱惑力随之减弱，普通民众也就不再乐于出家。这点从宋代度牒发放量巨大，而出家人的人数却未明显增加，始终维持在20万左右就可以看出。
2.民众购买力不足：在宋代，度牒出售的价格起伏不定，不同地区，因经济状况不同，度牒价格有所差异。但由于宋朝政府财政收支状况不断恶化，度牒的官定价格整体是呈现不断上升的。宋建立之初，度牒每道仅百钱；神宗时期，度牒已著令为钱百三十千；徽宗时期，每道价钱二百二十贯文。南宋高宗时期，度牒每道为五百千；光宗时，每道已经五百缗。
这种高价钱让宋代普通民众难以接受，那些急于摆脱政府苛捐杂役之苦的贫困户更是望而却步。富庶之家虽有能力购买，但他们也不会轻易出家。正是基于民众出家的积极性降低，宋代政府才敢于大肆出售度牒，以缓解财政压力。
（三）宋代的商品经济繁荣：促使度牒成为通用货币
宋代是我国历史上商品经济发展的重要时期，它上承隋唐，下启明清，其繁荣程度远超隋唐，主要表现在：一、宋代突破了坊市分立的限制，使商业区与住宅区交错存在，使得坊市合一。同时突破了以往对市场开放时间的限制，允许夜市和早市的存在。
二、宋代商业大都市增多，人口超10万户以上的城市最多时达到50多个，而且由于草市和墟市的兴盛，一些草市和墟市最终发展成为繁荣的商业区，有的甚至成为固定的市镇。三、社会各阶层广泛参与商业活动，宋人冲破“农本工商末”的价值观束缚，无论是皇室贵族、官员士大夫，还是神职人员，百姓，均融入到经商大浪潮之中。
正是因为商品经济的高度繁荣，所以市场交换频繁需要足够的货币支持，但宋代政府却不时发生“钱荒”，于是，世界上第一张纸币“交子”应运而生。此后交子、会子、钱引的发行量逐步增加，到南宋时已经成为主要的流通货币。
而度牒这个时候经常被宋朝统治者拿来补充军费，从市场购买物品，实际上它已经被当作一种货币来使用，其意义已经等同于交子、会子、钱引等。因为符合宋代商品经济发展的需要，所以度牒成为通用货币被人们广泛接受。
上述几个原因就是北宋政府之所以广泛运用度牒的原因所在。我们从中也可以看出，度牒在宋代社会中产生了不容忽视的作用。令人称奇的是，一个原本作为用于管理神职人员的度牒制度，却被宋朝统治者运用到了社会的方方面面。
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