基本案情 申请人：戴某 被申请人：某市城市管理和行政执法局 申请人因对被申请人作出的限期拆除决定不服，向行政复议机关申请行政复议。
行政复议机关认为，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或个人应当依法申请办理建设工程规划许可证。申请人在房屋建设过程中未取得《建设工程规划许可证》是事实。但被申请人作出限期拆除决定存在以下问题：
第一，被申请人在限期拆除决定中未查明申请人违法建设行为的发生时间，违法建设房屋的面积、结构等主要事实，导致限期拆除决定主要事实认定不清。
第二，被申请人限定申请人自行拆除的房屋，为申请人唯一的居住用房。因项目建设需要，申请人的房屋面临征拆，依据本市现行的征拆政策，将申请人违法建设的房屋纳入征收程序处理，同样能实现行政管理的目的，也更有利于保护申请人的合法利益。因此，被申请人对申请人违法建设的房屋作出的限期拆除的处理，不符合《湖南省行政程序规定》第四条第二款的规定，明显不当。
因此，行政复议机关撤销了被申请人作出的限期拆除决定。
对于在《城乡规划法》实施以前发生的违法行为，在实施后发现需处理的，能否依《城乡规划法》进行查处，无论是理论研究，还是执法实践中存在很大的分歧。
《立法法》（2015年修订）第九十三条（原第八十四条）明确规定了“法律不溯及既往”的原则，在《城乡规划法》没有特别规定的情况下，不能用今天的法律去要求昨天的行为。在原《城市规划法》颁布实施时，也曾面临类似的适用新法与旧法之争。
为此，原建设部经请示全国人大常委会后，于1991年以《关于〈城市规划法〉法律溯及力问题的通知》明确：“按照法律一般不溯及既往的原则，在《城市规划法》实施后处理该法实施以前的违法案件，仍应适用《城市规划条例》，而不应适用《城市规划法》”。
因此，《城乡规划法》同样不具有溯及力。除非按照“从旧兼从轻”的原则，在新法不认为是违法或者规定的处罚幅度比旧法轻的情况下，适用新法。
违法建筑的查处时效，同样存在较大争议。
按照《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，应从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
因此，有观点认为，就违法建筑的查处而言，行政处罚的对象是人，处罚的是人的行为，违法建筑的持续存在是违法建设行为导致的违法结果的持续，不代表违法建设行为的持续或继续。如果行为人的违法建设行为结束以后，没有证据证明其违法建设行为在两年内被发现，即使违法建筑一直存在，两年以后也不能对当事人进行处罚。
但是，现实中，由于执法力量的不足，违法行为查处的难度，行政机关对违法建筑监管的不作为在过去相当长的一段时间是普遍存在的，违法建设的情况相当严重。如果严格按照条文理解，其结果等于变相承认了违法建筑的合法性，不利于维护正常的行政管理秩序。
为此，司法审判实践和行政执法实践，在对违法建筑查处时效的理解适用上进行了扩张解释。1998年5月4日，最高人民法院行政审判庭经研究并征求全国人大法工委的意见后，就如何计算土地违法行为追诉时效问题，函复国土资源部：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”2012年6月25日，住房和城乡建设部在《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》中明确：“对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。”
本案中，只要查明行为人的违法建设行为呈继续状态，被申请人进行查处就没有超出追诉时效。
对于规划执法中责令限期拆除的法律定性，一直存有争议，有认为是行政处罚的，有认为是行政强制的，还有认为是行政命令或者行政指令的。对法律性质认识的模糊，直接导致执法程序不统一，行政救济及司法救济过程中审查标准不统一。
行政处罚是行政管理过程中实施的一种惩罚和制裁手段，虽有促使问题纠正和防患未然的目的和功效，但本身并非一种纠正、矫治措施，而是通过剥夺限制违法者的权益、给违法者增加新的义务负担来实现行政管理目的。
规划执法中责令限期拆除，本身并没有对违法者课以新的义务，其目的更侧重于消除和制止违法行为的影响，恢复行政管理秩序，本身不具有惩罚性质，其实质就是责令当事人“限期改正违法行为”。
《行政处罚法》草案曾明确将“责令（限期）改正”列为一种行政处罚，在审议过程中，考虑到“责令（限期）改正”不具有行政处罚的独特属性，在最后形成的法律条文中，没有将“责令（限期）改正”列为一种行政处罚。2000年12月1日，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的函复中，明确认为《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。《行政处罚法》第八条在明确列举六种行政处罚的同时，也规定了其他行政处罚必须有法律、行政法规规定。
因此，不能因为《土地管理法》第八十三条，以法律条文明确土地管理中的“责令限期拆除”是行政处罚，就推定规划执法中的责令限期拆除就是行政处罚。
《行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
因此，行政强制措施是一类暂时性控制措施，是一种中间行为，不涉及对行政相对人人身、财产权利的最终处分，其目的是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现。它与行政相对人的行为是否违法没有必然联系，既可以针对相对人的违法行为，也可以针对相对人的合法行为。
显然，规划执法中的责令限期拆除不具有行政强制措施的暂时性控制、中间行为的特点。
行政法上的“行政命令”是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为（作为或不作为）的意思表示，是行政行为的一种形式，但不是唯一形式。其中，要求行政相对人为一定行为的意思表示，称为“令”；要求行政相对人不为一定行为的意思表示，称为“禁令”。它常用于带有强制性的行政决定，以行政处罚或者行政强制执行为保障。责令停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除、限期治理均为其表现形式。
2005年，上海市高级人民法院在《物业管理中责令限期改正、责令限期拆除有关问题解答》中，虽然一方面把城市规划法中的“限期拆除”定性为行政处罚，但另一方面也明确指出，“责令限期改正”如作为行政处罚实施过程中对违法行为的纠正行为，在性质上不是一种处罚行为，可以将其看作是行政命令行为。
2010年，环境保护部出台的《环境行政处罚办法》第十二条中明确“责令限期拆除”为责令改正或者限期改正违法行为类行政命令的具体形式之一，不适用于行政处罚程序。
实践中，对责令限期拆除法律定性的分歧，直接导致的后果是，在执法过程中程序不统一，在行政救济及司法救济过程中审查标准不统一。责令限期拆除对行政相对人的影响巨大，某种程度上超过警告、罚款等一般性的行政处罚。在法律定性目前尚无定论的情况下，执法机关将其界定为行政命令，按照《湖南省行政程序规定》中行政执法一般程序规定，给予相对人充分的陈述、申辩和救济的权利，既有利于充分保障行政相对人的合法权益，也可以避开争议，确保行政行为的合法性。
违法建设的形成，有着其复杂的成因，必须从实际情况出发，区分不同情况，对执法机关自由裁量权行使加以限制。
《湖南省行政程序规定》第四条第二款规定，行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度保护公民、法人或者其他组织权益的措施。
《湖南省规范行政裁量权办法》第九条第二款第四项也明确规定，行政机关在行使行政裁量权时，所采取的措施和手段必要，可以采取多种方式实现行政目的的，应当选择对当事人权益损害最小的方式，对当事人造成的损害不得与所保护的法定利益显失均衡。
从本案来看，申请人违法建设的房屋，为申请人家庭唯一的居住用房。申请人违法建房的动机，并不是抢搭抢建争取更多的征拆补偿款，而是保障自身居住的需要。被申请人基于推动项目建设征地的需要，对申请人违法建设的房屋予以限期拆除，不能排除对其行为目的正当性的合理怀疑，也不能证明其行为的必要性和适当性。通过实施征地拆迁程序，同样能消除申请人违法建设的房屋对规划实施的影响，并且可以确保申请人获得相应的征地拆迁补偿安置，对当事人权益的损害明显要小。
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