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近代烟台开埠后，以英国为首的各国官员、商人、传教士等纷纷来烟经商、传教和兴办各种事业。他们利用与清政府签订的不平等条约，在烟台“租赁民房或购地自行营建住宅、医院、教堂、茔地等”，甚至还非法设立了自己的市政管理机构，建立了“国中之国”——“租界”。
烟台开埠 英国划定租界
随着烟台开埠，英国首先提出了租地要求。1861年6月10日，英国第一任驻烟领事马礼逊向署青州知府董步云提岀租地要求，“地点是烟台山和威海卫路之间。由北到南约3000英尺（914.4米）、东西宽2400英尺（731.52米）”。这就与法国产生了利益冲突。在英国未进入烟台以前，法国早在1860年6月就武装占领了烟台山及其周围。法国也“欲在烟台租地，指定烟台山南二百亩地为法国永租之地址”，以作为法国的专管租界。“然地狭不敷英国分设，致起英人之异议”。
清总理衙门的态度是：“转饬东海关监督斟酌妥定”。直到1866年，登莱青道潘霨利用英法之间的矛盾，并以事关风水为由，提出只“准许各国公共租用烟台山地区（除炮台之外），并不得作为某一国的专管租界”。确立了“烟台开放租地与各国，不设租界的成例”。
1876 年，中英签订了《烟台条约》。条约规定“新旧各口岸，除已定有各国租界，应无庸议。其租界未定各处，应由英国领事官会商各国领事官与地方官商议，将洋人居住处所画定界址”。这一条款为英国领事在烟台设立租界提供了借口。
烟台山英国领事馆旧址
1876年（光绪二年）底，北洋大臣李鸿章下令“东海关道龚易图派员札饬福山县令，会同英国领事査勘设立租界事宜”。1876年底，东海关道改由张荫桓接任。光绪三年（1877），东海关道张荫桓与英国领事会勘丈定租界范围。
划定的烟台租界总面积为“308 亩 7 厘7 毫”，范围为“东到沙河西岸小屋东墙外为界；东南吉祥街东口木栅栏；西至烟台山下西边海岸走路为界；西南和记洋行栈房；正南洋药局北方木栅门；正北烟台山下走路”。烟台租界“正北、正东、正西以及东北、西北各处以街道为界。路外即海，岸外海水属中国土地”。
除了划定租界范围，英国驻烟台领事还提出仿照上海租界章程，设立工部局，征收码头捐。设工部局双方无异议，但在征收码头捐一事上，张荫桓坚持不允。使得已经划定的烟台租界实际上并未成立，于是设立烟台租界一事又拖延下去。
虽然没有设立租界，但并不妨碍英、美各国对中国主权的侵犯。英国一方面在驻烟领事馆设立巡捕，还组织了领事法庭（Consular Court），攫取领事裁判权。领事法庭以英国驻烟领事为审判长，陪审员二人或四人，“由寄居其管辖内之英国人中选之”。
领事法庭性质上是英国地方审判所。英国的烟台领事法庭也留下了很多案例。如1881年8月13日，其审理了“英国人礼也诉太古洋行”一案。此外，美国也在烟台设立了领事法庭，这是美国在中国设立的18个领事法庭之一。
私设工部局 成立非法租界
除了攫取领事裁判权，以英国为首的各国驻烟领事还进一步侵犯中国的主权，企图控制外国人居住区内的“工巡事宜”，即工程和巡捕（警察）事务。
1890年，驻烟各国领事发起成立一个负责修葺和扩建外国居住区的施工组织，名为修路局（Roads Committee）。修路局的设立，意味着外国人居住区的工程事务彻底被其控制了。此外，英国领事还控制了巡捕事务。“直到1891年，在东海关的报告中记载，在外国人居住区设立了一个负责公共安全的警察机构，由3个人组成，由英国领事馆的武官负责指挥，其费用由当地的中国政府地方官员道台支付”（史米德《烟台历史一瞥》）。
驻烟各国领事控制了“工巡事宜”，但工程建设经费却没有着落。为此，他们盯上了烟台书信馆（CHEFOO LOCAL POST）。这家机构是由西方侨民于1893年非法在烟设立的，它通过自行印制商埠邮票出售，牟利甚巨。
1894年，驻烟各国领事非法设立了“工部局”（Chefoo General Purposes Committee），由修路局和烟台书信馆合并而成。工部局成立之初，经费主要依赖邮政业务和出售邮票的丰厚收入。工部局利用这笔资金，美化外国人居住区内的道路，种植树木，设立娱乐休闲场地等，改善外国人居住区的环境。但1897年大清邮局设立后，工部局的邮政业务大受影响。工部局遂开征房产捐和人丁捐，其房产捐按房产估价“每百抽七厘五或七厘五之半、照地势而定，人丁捐每名初纳银五元，后加至十元”。通过收取房产捐和人丁捐，工部局又攫取了外国人居住区中的征税权。
通过控制烟台外国人居住区的警察权、征税权甚至行政管理权，工部局实际上成了一个市政管理机构，烟台“租界”出现了。但由于工部局是非法成立的，中国政府始终未承认其合法性，故这个“租界”是一个非法租界。
工部局要取得合法性，必须在烟台建立合法租界。为此，1899年、1906年和1908年，驻烟各国领事屡次向清政府要求设立专管租界或公共租界。但西人欲在烟台成立租界一事既遇到民间抗议，也遭到官方反对。东海关道何彦升提出自办工巡事务，认为可以“援照岳州、杭州、苏州等处通商口岸，一切工巡事宜，由官自办之成案也”，并于1907年5月12日在烟台进行了大规模的城市建设工程。1909年，其继任徐抚辰“将原有洋人工部局及巡捕十八名、与地方巡警合并”。这些举措的最主要目的，就是为了收回工巡事务，避免烟台设立租界。
合办工程局， 设立“准租界”
驻烟各国领事本想通过建立租界，取得工部局的合法性，结果租界未能建成，工巡事务又有可能被登莱青道收回。这些领事心有不甘，通过与东海关道何彦升协商，在中外都做出让步的情况下，初步达成成立公会的协议。1909年12月31日，双方制定了《华洋合办烟台第六区工程董事章程》，并“呈请海关道台及领袖领事核准施行”。1910年成立了“华洋工程局”，也叫“中外联合自治会”，其英文名字为“International Committee”。亦称“华洋工部局”。
华洋工程局由“华洋两商内各选董事六员在该处照章办事”。“该处即华官所指为第六区（笔者注：上世纪20年代初改为第一区）者”。工程局负责区内“如修筑及疏通街道、桥梁、沟渠等公众之道，并一切关于卫生之涤净洒水、疏通沟渠及燃灯等事”。但“区内巡警事宜，董事不得干涉”。
第六区内，“一切工程费用均向区内各商家或业主及洋人之居于区外者劝集，归董事等经理收支所有”。另外，“区内一切道路仿照旧日西会章程办理，既由区内筹款修筑，则区内来往东洋车应即续行纳捐，以资接济董事等。”
印有“烟台租街”的老明信片
第一届华洋工程局董事人员，西人董事包括赖门（烟台美孚石油经理）、顾里巴（德国捷成洋行经理），加特时（英国盛记洋行老板），弼德（英国太古洋行烟台分公司经理），司徒克（英国内陆会安歇楼负责人）和稽尔思（美国长老会派到烟台筹建长老会医院的医生）。华人董事包括 张成卿（张裕酿酒公司首任总经理）、万坤山（谦益丰银号经理），李载之（招商局烟台分局总办）、李尧仙（成生号经理）、刘云第（洪泰号经理）和孙文山（恒兴德经理）。
华洋工程局下设道路桥梁、收捐领牌和涤净燃灯三个委员会。负责道路桥梁委员有加特时、司徒克、万坤山、李载之；负责收捐领牌委员有伯脱、顾里巴、孙文山、张成卿；负责涤净燃灯委员有稽尔思、赖门、李尧仙、刘云第。
华洋工程局的设立是中外双方做出妥协后的结果。对双方来说可谓“双赢”。对中方来说，用“华洋工程局”代替了租界意味太浓的工部局（Chefoo General Purposes Committee），并由西人独办变为中外合办，同时收回了警察权，既彰显和明确了中国政府的主权，又阻止了“租界”的成立。对西人来说，非法的工部局变成了合法的“华洋工程局”。这一结果对双方来说皆大欢喜。
为此，1910年，直隶总督陈夔龙、山东巡抚孙宝琦联合上奏对“烟台办理交涉出力华洋各员分别请奖”。奏折中提到：“查烟台通商与他埠之有租界者，性质不同。关于外交政策，固在该关道相机应付，亦各洋员相与有成，用能善全，邻交尊祟，国体以仰副。”
作为一个城市管理机构，华洋工程局是“海关道台及领袖领事”承认的。它的设立意味着烟台“租界”性质已经从“非法租界”变成了合法的“租界”，只是没有租界之名而已。因此，国内外很多学者认为烟台“租界”是一个“准租界”，甚至认为是中国最具特色的一个租界类型。
华洋工程局成立后，“也得到了烟台社会各界的认可和支持”。民国元年（1912）在烟台鲁军司令部担任执行官的匡裕祥，在其《烟台笔记》中描述了烟台“租界”：“烟台山上各国领事署林立，烟台山下，各国商店林立。然站段警察，悉中国官厅所派出。其余教堂医院所在之地，可想而知。余在此处当三月寻芳，或六月纳凉之时，每日必往该山上下。游览一周，见山上所置之石磴石椅，中外人更番休憩，并无如上海之花园，狗与人不许进去。汉口之江沿，只准外国人行走，不准中国人通过者”。
成立市政府 收回“租界”
烟台“租界”从1910年成立，到1930年被烟台市政府收回，共存在了20年。之所以被收回，与20世纪上半叶中国掀起的收回租界运动有关。
第一次世界大战后，中国人民掀起了废除不平等条约运动，收回租界是其主要目标之一。1919年收回天津德、奥租界和汉口德租界。1926年北伐战争开始后，各地反帝运动高涨，中国人民要求废除一切不平等条约，撤退外国驻华军队，收回租界。1927年收回汉口和九江的英租界。1929年收回天津比租界和镇江英租界。各地租界被中国政府陆续收回。烟台“准租界”也面临着同样被收回的命运。与其他租界收回时大张旗鼓宣传不一样，烟台租界的收回没有激起多大的波澜。
1929年，刘珍年占据烟台，集军政大权于一身，独霸胶东，人称“胶东王”。同年，陈调元担任山东省政府主席。不久任命周善同为烟台市筹备处处长，拟在烟台设市。1930年1月1日，烟台市政府正式成立，周善同就任烟台市长，他也是烟台历史上第一位市长。烟台市政府下设财政局、社会局、工务局和公安局四个局。局长分别为汪启智、赵光宸、萧俊彩和王静涵。烟台市政府“管辖区域为东山、北海、南山及通伸村四围。所谓烟台市警察区域以及附近十三村区域”，“除军事、司法、收税机关外，掌理市内一切行政事务”。
烟台市政府正式成立后，就收回“租界”一事与华洋工程局展开谈判。经过多轮谈判后，在英、美、日三国领事共同见证下双方达成协议：“第一区工部卫生委员会改为市政府咨询委员会下委员，参与市政。税金征收及捐款由工程局和市政府联名征收”。
就在双方达成协议后，1930年9月，韩复榘被蒋介石任命为山东省政府主席。陈调元调离山东，一直不为刘珍年所容的周善同即卸任烟台市长。刘珍年任命其亲信师长何益三为烟台市长。
何益三担任市长后，马上推翻了烟台市政府和华洋工程局达成的协议。10月13日，烟台市政府向华洋工程局发文，要求工程局将所收税金一律向烟台市财政局移交。并以“华洋工程局作为一个特殊组织影响市政统一”为由，要求立即解散华洋工程局，并将其业务、资产移交给烟台市政府。
为应对这一情况，华洋工程局于10月20日召开临时大会，会上中外委员一致认为：华洋工程局已与前任市长达成协议，且是在英、美、日三国领事共同见证下签署。协议是烟台领事团承认的，同时也得到中国方面的承认，具有法律效力。对于烟台市政府擅自推翻这一协议的决定，华洋工程局应予拒绝。
于是，华洋工程局中外委员与市长何益三进行交涉。21日，华洋工程局中外委员共同面见何益三市长，但何的态度却极其强硬，要求马上解散华洋工程局，并移交资产，没有丝毫妥协的余地。
眼见大势已去，华洋工程局于10月30日召开大会，讨论解散工程局及与烟台市政府交接业务、移交资产等根本问题。会上除一人反对外，其余都同意解散。大会讨论了将来的纳税问题、工程局解散后的问题、各国领事与中国方面的交涉问题等等。会议最后决定，华洋工程局于11月20日解散。
1930年11月20日，烟台华洋工程局将办公场地、存款二三百元、办公设施以及消防器械全部移交给烟台市政府。至此，运行了20年的华洋工程局彻底解散。
随着烟台“准租界”被取消，烟台市政终于实现了统一，烟台历史进入了一个新的时期。
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