上海外国租界工部局的起源：不平等条约体系的一个明显破洞（附照片）
——叶斌在上海社会科学院的讲演
左图为包令致阿礼国（1852年6月25日），指示后者不要寻求对租界的专管权
英国人兰宁和库龄在1921年出版的《上海史》中断言，成立于1854年的两个机构是保障上海繁荣发展的柱石，其一是外国人主导的海关，其二就是上海外国租界工部局（1870年开始称上海公共租界工部局）。这种说法当然是戴着有色眼镜的。工部局这个中文名称遮掩了其作为外国租界市政当局的面目，在英文里它被不加掩饰地称作“上海市政委员会”。典型的外国租界往往由签订租界条约的外国政府控制。上海外国租界工部局的独特之处在于，它不受中外任何国家政府的管辖，俨然是一个带有“自治”性质的“市政府”。这个机构对近代上海城市的历史进程有过重要影响，它对中国主权的侵害激发了反帝爱国运动的兴起，而其所谓“城市自治”的理念则是清末民初地方自治运动效仿的对象。
关于工部局的起源，一般的说法是：1853年小刀会起义后难民涌入租界，导致秩序混乱，需要成立一个市政机构来加以约束。这种说法有一定的道理，但是却不能解释上海外国租界工部局的独特性，即它为何从一开始就没有被置于某个条约国政府的直接控制之下。通过回顾工部局成立前后的历史，我们将会发现，它是在所谓“合法性”争议中诞生的，并始终未能摆脱这种争议。
核心观点
工部局这个中文名称遮掩了其作为外国租界市政当局的面目，在英文里它被不加掩饰地称作“上海市政委员会”。
上海外国租界工部局的独特之处在于，它不受中外任何国家政府的管辖，俨然是一个带有“自治”性质的“市政府”。通过回顾工部局成立前后的历史，我们将会发现，它是在所谓“合法性”争议中诞生的，并始终未能摆脱这种争议。
租界管辖权争议
根据《南京条约》及其附属的《虎门条约》，英国人获得了在上海等五个通商口岸携眷居住的权利，其租赁或建造房屋之地由中国地方官与英国领事议定。1845年11月，上海道台宫慕久公布了他与英国驻沪领事巴富尔商订的有关英商“租赁基地、建盖房屋”的23条规定，英国人在翻译的时候把这个文件称为《土地章程》。
根据这份章程，英租界的区域在李家厂（今苏州河南岸）与杨泾浜（今延安东路）之间。英商租地，出租的华民应禀告上海道台，承租的商人应报英国领事备案，道台和领事确定地界，并由道台在租地契约上用印为凭。其他外国商人如果要在英租界租地租房，必须得到英国领事的许可。商人如欲在界内开设店铺、出租房屋，须由英国领事颁发执照。其他外国商人也同英国人一样须遵守《土地章程》，对于违背者，由英国领事“查明如何违背、应否处办，即照违背条约章程一体惩治”。
这就是说，上海道台以布告形式公布的《土地章程》赋予了英国领事某些属地管辖权，这其实是条约之外的授权。根据《南京条约》附件赋予的领事裁判权，英国领事对于所在地的英国人具有司法裁判权，但他对英租界内其他国家的人行使任何权力都缺乏条约依据。《土地章程》赋予英国领事对于英租界的管辖权因而受到了美国人的挑战。
美国人通过1844年中美《望厦条约》获得了与英国人一样的在五口租地建房、携眷居住的权利。吴利国是第一个来上海租地的美国商人。1845年7月，《土地章程》尚未公布，他就在后来的英租界范围内租到了一块地。第二年，吴利国被任命为美国代理领事，他立即在自己的住宅上方升起了一面美国国旗。
英国领事巴富尔对此提出抗议，请求上海道台宫慕久干预，并写信给路过上海的美国驻华公使璧珥准将，提出交涉。璧珥认为，中美条约赋予美国人的治外法权使他们在中国免受其他任何国家的管辖，“吴利国先生有权利和责任在所有他认为合适的时候，在自己的驻地，展示自己的国旗。”为了调解矛盾，宫慕久把苏州河北岸划为美租界，并在那里划出一块地方供吴利国建造领事馆。在新的领事馆尚未建成时，吴利国离开上海，离开的前一天把国旗收了起来。
为了防止升旗纠纷再度发生，上海道台于1847年又颁布一条章程，作为《土地章程》第24条，规定在英租界内除英国国旗外，不得悬挂他国国旗。
1846年10月，阿礼国抵达上海接替巴富尔担任英国领事。阿礼国是个能干而富有攻击性的外交官，他在考察了升旗事件的整个过程之后，认为事件的实质在于管辖权争议。在他看来，英国人在英租界里应该具有绝对的、排他性的管辖权；就像在其他的英国领土上一样，这里的外国居民应当遵守英国法律。
1847年2月，阿礼国写信给英国驻华公使德庇时，建议修改《土地章程》，进一步明确英国政府及其领事对于英租界的专属管辖权，特别是对于进入租界的其他外国人及其财产的管辖权。他认为如果租界内的非英籍外国人不受约束，就无法保证租界的安宁。德庇时没有采纳阿礼国的建议，而是要求他避免以英国领事的身份对非英籍外国人行使管辖权。1848年10月，因为新任美国领事祁理蕴又在英租界升起了国旗，而且此前发生过美国船只不服从英国领事颁布的《上海港埠章程》的事情，阿礼国又向时任英国驻华公使文翰提出了与一年前相同的建议，也没有得到积极回应。
尽管宫慕久曾经表示把苏州河以北的区域给美国人作租界，但是美国人并没有急于划定界址。英租界因为开发早，位置好，其土地的商业价值高，所以美国商人都在英租界租地，美国领事也因此一再挑战英国领事对英租界的管辖权。
1852年3月，美国代理副领事金能亨将美国商人提交的三张地契交给上海道台吴健彰，要求钤印发还，准许租借。吴答复说，此事需要英国领事许可。金能亨说这违反中美条约，如果道台24小时内不把地契钤印发还，他将采取极端手段。24小时后吴健彰没有动静，金能亨就发出最后通牒，威胁说如不照办，美国船只将拒付进出口税。吴健彰只得妥协，将三张地契钤印发还。金能亨遂在《北华捷报》上刊登公告，声称今后美国商人可以通过美国领事馆购买土地，而不需要“任何外国机构以任何方式干预”。
对于这件违背了1845年《土地章程》核心条款的事件，阿礼国立即提出抗议，随后又充满激情地用了68页信纸向英国代理驻华公使包令汇报事情的原委并阐述自己的主张。
阿礼国认为，美国领事当局主张只有中国政府才拥有对租界的管辖权，这是在挑战英国人在英租界拥有专管权的“合法性”，这样的挑战不符合在沪英国人乃至所有外国人利益，也是不切实际的。中国政府既没有“能力”也没有“意愿”来管辖英租界，而租界必须有人管辖，因此由英国人拥有专管权是惟一“合理”的选择。他请求包令在更高的外交层面上维护在沪英人的权利。
“崇尚自由贸易”的包令回复说，为了坚持某些极端而可疑的权利去损害英美之间的和谐关系，这是不足取的；英国政府从未在中国寻求排他性的权益，英国商人应该与其他国家的商人展开“公平竞争”。因此，包令要求阿礼国与美国邻居搞好关系，不要寻求专管权。
在述及这段历史的时候，《上海法租界史》的法国作者傅立德对于巴富尔和阿礼国十分同情，认为他们寻求对于英租界的专有管辖权是完全合理的，而“美国领事所开的先例，使许多其他国家的侨民（不包括英侨）都不承认英国领事企图强加于他们的约束。……从1852年起，对于租界上许许多多欧洲人经营的小酒馆里可怕的狂饮胡闹，敏体尼（法国领事）和阿礼国经常互诉苦衷，每天晚上那些喝醉酒的水手在那里寻衅打架，他们就差没有结帮抢劫了。”
1854年《土地章程》与工部局的“法律依据”
在寻求专属管辖权的努力一再受挫，而1845年《土地章程》丧失权威的情况下，阿礼国在1852年10月起草了一份新章程。他说新章程的目的是要在原本划给英国人的土地上建成一个“超民族”的租界，英国人将“放弃”任何专属权利，界内的所有外国人都将平等地受章程约束。这个草案强调了各国领事对于各自国民的司法权。条约国国民想要租地，应向自己国家的领事提出申请；条约国国民违反章程，由各自领事罚办；非条约国的外国人违章，则由上海道台罚办。
新章程覆盖的范围不仅包括英租界，还包括1849年划定的法租界（美国领事也抗议过法国人对法租界的专管权）。只不过那时候的法租界还不成气候，外国侨民大多居住在英租界，所以阿礼国认为真正作出让步“放弃”权利的是英国人。至于美租界，因为尚未划定界址，而且除了个别传教士以外尚无外侨居住，所以没有被章程草案列入外国租界的范围内。
阿礼国的草案经过约两年时间的讨论，只做了很少的修改，在1854年7月初得到了英美法三国公使的批准并由三国驻沪领事公布。
上海道台吴健彰没有提出任何异议，即在新章程的英文本上钤印予以承认，丝毫没有意识到由这样一份章程来取代原本由道台衙门以中文发布的旧章程有何不妥。
8月12日，代理上海道台蓝蔚雯贴出告示，宣布新的《土地章程》已经由英美法三国公使批准，要求界内的中国民众遵守。他在贴出这个告示的时候，应该也同时公布了章程的中文版。目前留存的中文版见清末北洋洋务局编《约章成案汇览》，与英文版相比，内容要简略得多，不知是否即蓝蔚雯公布的版本。
1854年《土地章程》的第十条被当时的外国领事与侨民以及后来的各种外文上海史著作，包括1932年的《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》，认定为上海外国租界工部局成立的“法律依据”。该条款的主要内容是，租界租地人大会有权为了建设和维护道路、码头和排水系统以及建立一支巡逻或警察力量而征收土地税和码头捐，大会每年任命一个由三个以上成员组成的委员会来负责税收的征集和使用。
这个条款的本意，不在于为成立一个相当于租界市政府的“市政委员会”（工部局）提供依据。它的小标题是“为道路和码头而征收的土地税和码头捐”，可见其重在规定征收捐税的权限和方法。至于那个委员会，条文中直接称之为“道路委员会”，而英租界早在1849年就成立了“道路码头委员会”，其职能与第十条所指的委员会相似，可见条文只是继续肯定了类似委员会的存在必要。
原来的“道路码头委员会”并没有警察权，因为租界里只有更夫，没有警察。而新章程第十条其实也没有把警察权明确赋予新的委员会，它只是授权新委员会把征来的捐税用于建立一支巡逻或警察队伍，也就是说，有责任为这支队伍提供经费而已。至于谁有权来指挥这支队伍，条文中虽然没有规定，章程起草者阿礼国则有明确的意见。他在1853年5月写信给美国公使马沙利说，租地人将把对于与道路、码头和其他市政目的相关的基金管理权掌握在自己手中，警察力量则应由领事控制。
由此可见，工部局据以成立的法律条文，在1853年9月小刀会起义以前即已定型，阿礼国在起草这些条文时并没有在租界成立工部局的打算。工部局是在小刀会占领上海县城的背景下，由当时的“实际需要”催生的，其不受单一国家约束的国际性固然已由《土地章程》决定，而其“市政府”的性质则与《土地章程》的规定并不吻合。
工部局的成立以及英国政府的反对
1854年4月，为了让围攻上海县城的清军与租界保持更远的距离，英美海军和租界商团攻击了清军，英国人称此役为“泥城之战”。6月，英国远东舰队司令赐德龄将军来到上海，对英国领事动用海军保卫租界的“合法性”表示质疑，他认为英国政府对待小刀会起义交战双方的政策是保持“中立”，领事无权请求海军对于交战的任何一方采取行动。但是赐德龄同时又表示，如果租界成立了“自治市政府”，由这个机构以自卫为理由请求海军保护，则不违反英国的“中立政策”。为了消除赐德龄的合法性疑虑，阿礼国认为上海租界迫切需要一个“市政府”。
1854年7月11日，阿礼国主持召开租地人大会并发表长篇演说，竭力论证在租界成立“市政府”的必要性。他说小刀会和清军的军事行动威胁着租界的安全，大量涌入的难民给租界带来很大的治安和卫生问题。由外国租地人组织“自治市政府”将会有两种好处。首要的好处在于，外国领事和海军为了保护租界而动用武力的行为将因此获得“合法性”。次要好处在于，租界的卫生、警察和税收的征集使用等事务，可以被整合在“市政府”的职能之中。阿礼国还指出，1854年《土地章程》第十条为成立这样的“市政府”提供了“法律依据”。
阿礼国演说之后，租地人大会随即通过决议，将新章程第十条所称的道路委员会定名为“市政委员会”（即工部局），并选举凯威廉等七人为委员会董事。大会还决定，建立一支外国警察队伍，由工部局单独控制，并由上海道台支付部分费用。显然，租地人也注意到了在《土地章程》中对于警察的指挥权没有明确规定，所以才用大会决议的形式把这项权力赋予工部局。
会后，阿礼国得意地把包括自己的演讲在内的会议记录寄给英国公使包令，宣称随着租界“市政府”的建立，租界找到了一个稳定而“合法”的位置，影响租界繁荣和社区安全的最大障碍已经被消除。包令把这份记录送到了伦敦，女王政府的法律部门对此进行了研究，最后认为在外国土地上建立这样一个市政委员会是没有先例的，这整件事情是非常错误的。英国外交大臣克拉兰敦伯爵指示包令，要求上海租界停止采用“自治市形式”。
1855年2月，阿礼国接到了包令转来的指示，他沮丧地辩解说，《土地章程》中本来就没有这样的构想，成立工部局是为了顺从赐德龄的要求。2月13日，他联合美国领事墨菲写信给工部局总董费龙，表示让一个租地人的代表机构拥有明显的市政机关特征是一时的权宜之计，是对1854年《土地章程》第十条的“过度应用”。出于“合法性”方面的考虑，“英国领事将不参与工部局权威的任何运作，也不以女王陛下政府的名义维护工部局所制订的任何规则。”鉴于这届的工部局马上就要到期了，建议即将召开的租地人大会不再任命其继承者。
但是租地人大会并没有完全听从阿礼国的建议。1855年3月13日的租地人大会决定继续保留工部局（“市政委员会”）的名称，十天后召开的租地人大会选举产生了新一届工部局，只不过其董事由原来的七名缩减为五名。阿礼国从租地人那里争取到的妥协，是将警察人数由原来的30名减少到18名，他们将在领事面前宣誓后就职，并且服从由领事副署的命令。由于从工部局手中收回了一部分警察权，阿礼国得以向包令报告，外交大臣的指示已经得到贯彻。但后来的历史表明，随着上海租界的进一步繁荣和扩展，工部局的“市政权力”在经历了短暂收缩之后，又逐渐膨胀了起来。
在这段关于上海外国租界工部局起源的故事中，领事与领事之间，领事与公使之间，领事与将军之间，乃至领事与租地人之间的博弈都是围绕所谓“合法性”问题展开的。英国政府虽然意识到了工部局的成立缺乏“合法性”，但是上海滩上的外国冒险家们还是坚持让它存在了下去。西方列强曾经通过不平等条约体系来为其侵略中国的大部分成果披上“合法”外衣，但是上海外国租界工部局的存在则是这件“合法”外衣上一个明显的破洞。
