班小辉，武汉大学法学院副教授，法学博士，武汉大学劳动与社会保障法研究中心副主任
丁怡涵，武汉大学法学院硕士 研究生，武汉大学劳动与社会保障法研究中心研究人员
第七次人口普查结果显示，我国60岁及以上人口占全国总人口的18.70%，其中65岁及以上人口占全国总人口的13.50%，深度老龄化社会正在逼近。人口老龄化程度的不断加深，“未富先老”、家庭核心化等现实问题横亘在前，成为我国实施积极应对人口老龄化战略、推动养老服务业发展的驱动力。基于我国老年群体对于养老服务的多样化需求，养老服务业已成为发展潜力巨大、发展势头强劲的社会产业。为此，“十三五规划”提出建立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的具体目标。目前，北京市、上海市、武汉市分别形成“9064”“9073”“9055”的养老服务格局，即约90%的老年人倾向于居家养老，约5%至7%的老年人倾向于依托社区养老。换言之，在养老服务资源配置方式中，居家养老与社区养老具有居民接受程度高、应用范围广的优势。因而，如何促使居家养老服务与社区养老服务相协调，建设社区居家养老服务网络，也成为“十四五”期间养老服务体系的建设目标。从整体观之，关于社区居家养老服务的已有研究主要集中于三个方面：
第一，以社区居家养老服务模式及其困境为核心展开讨论，或从宏观视角对社区居家养老服务的现有模式进行总结，或聚焦于某一具体模式并对其现实问题展开分析。
第二，以社区养老、居家养老等养老服务方式之间的关系或发展方向为研究重心。就前者而言，有学者提出通过服务地点和服务来源界分家庭养老、居家养老、社区养老和机构养老的标准。就后者而言，有学者认为，居家、社区、机构养老一体化发展是我国养老服务体系发展的方向。
第三，围绕社区居家养老服务的参与者展开研究，包括政府在社区居家养老服务发展中发挥的作用、社会组织参与社区居家养老服务的模式等。
通过对现有文献进行梳理发现，社区居家养老服务的研究成果呈现出以下特点：其一，社区居家养老服务相关概念的使用存在混淆；其二，现有研究多基于多元主体或不同理论对社区居家养老服务模式的现状、困境展开分析，但以社区居家养老服务的相关法规与政策、实践与纠纷为切入点的研究不够丰富。
鉴于此，本文首先梳理社区居家养老服务的演进过程，基于学者观点、相关法律和政策厘清社区居家养老服务与其他养老服务方式的关系。在肯定社区居家养老服务现实意义的基础上，结合养老服务实践经验与现实纠纷，剖析社区居家养老服务的实践现状和困境所在，为社区居家养老服务转型升级提出制度优化建议，助推社区居家养老服务可持续发展目标的实现。
我国社区居家养老服务的界定与演变
居家养老与社区养老已成为人口老龄化背景下居民认可度较高的养老服务方式。由于二者的紧密关联，学者在使用相关概念时混用现象突出。从地方立法与国家政策的演变来看，居家养老服务和社区养老服务逐步融合为社区居家养老服务，成为未来社会化养老服务的发展方向。
（一）社区居家养老服务的学理定性：概念混用现象突出
回溯社区居家养老服务的现有文献，社区居家养老服务相关概念混用是一个普遍现象。既有学者使用社区居家养老服务或居家社区养老服务的概念，也有学者倾向于使用居家养老服务或居家养老服务与社区服务的概念组合。
具体而言，有学者认为居家养老是与家庭养老、机构养老并列的养老服务模式，主要以社区为依托，采用专业服务人员上门服务和日托护理等形式，服务辐射居住在社区内的老年人。在上述定义中，“居家养老服务”为广义概念，将社区也作为家庭集合的一部分，服务内容涵盖上门服务与社区养老服务，即将狭义的居家养老服务与社区养老服务相结合。当然，也有学者使用“居家养老服务”的狭义概念，即指老年人在家中享受的上门养老服务。可见，学者对“居家养老服务”这一概念的使用有广义与狭义之分。总体而言，无论学者使用的是广义的居家养老服务，抑或狭义概念，居家养老服务需要在服务主体、服务设施等方面以社区为依托已成为学界共识。
此外，也有学者使用居家养老服务与社区服务的概念组合，认为社区养老服务可以为社区服务所涵盖。从服务内容来看，社区服务涵盖基本公共服务、便民利民服务和志愿服务等，从服务主体来看，社区服务主要面向社区全体居民。可见，社区养老服务与社区服务均是社区社会化服务的体现，但社区养老服务在服务内容、服务对象和服务专业性等方面与一般性的社区服务存在差异，以社区服务代替社区养老服务难以在顶层规划、政策落实等方面凸显社区养老服务的特质。同时，也有学者将社区养老作为一种独立的养老服务方式，并在此基础上着重强调居家养老与社区养老相结合的优势，使用社区居家养老或居家社区养老的概念。其原因在于：在满足老年人就近、就地、就熟养老需求的同时，社区居家养老服务有利于以社区为枢纽嫁接居家养老服务的供需双方、畅通社会资源进入社区或家庭内提供养老服务的渠道，实现整体效果优于局部效果之累积。基于居家养老与社区养老在场域等方面的紧密联系，将二者割裂考察缺乏合理性。
综上所述，社区居家养老服务相关概念混用的现象仍然存在，反映了学者对养老服务供给方式的内涵及其关系的认知差异，即对社区养老是否一种独立的养老服务方式，社区养老与居家养老的关系等问题存在争议。
（二）社区居家养老服务的制度演进：从分野走向融合
养老服务方式的概念辨析是从静态的视角分别看待居家养老、社区养老之间的区别和联系，而从制度演进视角对养老服务方式演变的梳理，则是从动态视角考察养老服务发展趋势。随着我国对 养老服务体系建设认识的不断深化，居家养老服务与社区养老服务的关系也几经变迁，在总体上呈现从分野走向融合的发展过程。
2000年，《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》提出建立“以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充”的养老机制，初步勾勒出我国老龄事业发展过程中养老服务体系建设的基本框架。在该阶段，养老方式被划分为家庭养老、社区服务与社会养老，服务供给来源从家庭养老的私域范畴向社会化养老的公共领域拓展，养老服务社会化的政策趋向愈发明显。在“十一五”和“十二五”期间，包括《中国老龄事业发展“十二五”规划》在内的多个文件均提出建设“居家-社区-机构”三位一体的养老服务体系，尽管其间养老服务方式的角色定位有所变化，但我国养老服务体系的基本内容已经形成，主要通过服务场所划分为居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务。在社会化养老服务模式中，老年人对服务场所的熟悉与接受程度、服务主体的专业化水平也成为居民选择养老服务方式的重要考量因素。在明确养老服务体系基本内容的基础上，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》和《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步指出，完善我国多元化养老服务体系，应当“推动居家、社区和机构养老融合发展”，“构建居家社区机构相协调的养老服务体系”。由此可知，新阶段养老服务体系更强调养老服务体系内居家、社区和机构养老各要素间的协调作用与组合效应，居家养老与社区养老从分野走向融合，以更好回应新时代如何推动养老服务体系高质量发展这一命题。作为二者融合发展的结晶，社区居家养老服务已成为目前我国社会化养老的主体内容。
居家养老服务与社区养老服务融合发展的趋势在地方性法规中也可见一斑。在国家政策的引导与支持下，地方各级立法机关积极开展社区居家养老服务及其有关内容的立法工作以推动地方养老服务体系建设。通过对各地养老服务（促进）条例的梳理可知，地方性法规对社区居家养老服务及其有关内容的规定主要采取以下三种形式：其一，由居家养老服务吸纳社区养老服务的内容，直接以居家养老服务的形式作出规定；其二，少数地方性法规将居家养老服务与社区养老服务并列，分别作出规定；其三，将居家养老服务与社区养老服务相结合，以居家社区养老服务或社区居家养老服务的形式融合规定。在第一种立法模式中，尽管社区养老与居家养老并非并列关系，但居家养老服务对社区养老有关内容的吸纳实质上就是二者融合发展的体现。在第三种立法模式下，由于居家养老与社区养老在服务对象、服务内容以及服务主体等方面均存在重合，二者的紧密联系对于多元化养老服务体系的价值更为凸显，因此大多数地方性法规直接以居家社区养老或社区居家养老服务表征居家养老与社区养老融合发展的趋势。
综上所述，居家养老服务与社区养老服务相对区隔的状态已经打破。随着二者功能的融合，居家养老服务与社区养老服务的理论界分愈渐模糊。作为居家养老服务和社区养老服务的有机整体，“社区居家养老服务”这一概念的意义在制度演进的动态视角下得以肯定。结合学者研究和政策文件，社区居家养老服务可作如下定义：以老年人居所和所在社区为服务地点，由政府、企业、社会组织、志愿者等多元主体共同参与，通过上门服务、社区托养、邻里互助等方式为服务半径内的老年人提供多元服务的社会化养老服务方式。
我国社区居家养老服务的实践现状
在相关政策的引导和推动下，各地也在不断探索社区居家养老服务的新模式。基于全国居家和社区养老服务改革试点的经验，我国社区居家养老服务的实践现状呈现出以下特点：
（一）兜底型与普惠型服务对象并存
兜底性、普惠性、多样化是“十四五”期间构建和完善养老服务体系的重要方向。在此目标下，我国社区居家养老的服务对象主要包括以下两类：其一，兜底型社区居家养老服务对象，典型如经济困难的高龄、失能、独居、空巢、留守和计划生育特殊家庭等老年群体。前述老年群体的养老服务需求应当重点保障，并针对其特殊性提供个性化的养老服务。其二，普惠型社区居家养老服务对象，即除兜底型服务对象外的老年人。养老权作为我国公民在满足一定条件下获得物质帮助、受赡养扶助、参与社会发展并享受社会服务的权利集，其实现的前提在于老年群体在获取基本养老服务方面起点均等、机会均等，并积极保障老年人具有获取基本养老服务的能力。简言之，我国社区居家养老服务积极贯彻兜底性、普惠性的目标，兼顾兜底型与普惠型服务对象。在实践中，基于当地人口老龄化的特点与服务需求，北京市F区围绕失能、失智老年人开展了颇具创新性的失能、失智老年人居家照护者的“喘息服务”，通过专业性的上门照护服务纾解家属的照护压力。“喘息服务”试点项目不仅围绕当地突出的失能、失智老年人照护问题，而且惠及兜底型服务对象的照护者，促成了居家养老服务与传统家庭照护之间的良性互动，对于缓解兜底型服务对象照护压力具有显著价值。
（二）多样化的服务内容与运行方式并存
在社区居家养老服务的服务内容层面，根据我国地方立法机关对社区居家养老服务做出的有关规定，随着我国养老服务体系的不断健全与完善，社区居家养老服务的服务类型也趋于广泛与丰富，涉及生活照料、健康护理、精神慰藉、安全保障、文化娱乐、法律服务等多个方面。从居家和社区养老服务改革试点的实践来看，北京市X区和广州市以助餐服务为切入点，在区域内形成了老年人点餐-餐饮企业接单-配餐企业送餐的线上线下服务供给链条，根据时令季节、身体状况等因素尽可能满足老年人个性化的用餐需求，在助餐服务精准度、服务覆盖面、服务可及性方面形成了可供推广的经验。
在政策推动-实践探索-经验推广的循环互动过程中，社区居家养老服务在实践中也形成了多元化的运行方式。其一，采用“公办民营”的运作方式，即政府可通过委托运营协议将其在社区内建设的养老服务设施或机构交由社区居家养老服务主体运营。其二，采用“公补民用”的运作方式。例如，深圳市、泰州市等多地统一制发养老服务消费券，发放对象凭借消费券可享受定点服务机构提供的社区居家养老服务，赋予老年人对养老服务类型或内容的选择权。其三，采用“民办公助”的运营方式，即通过建设补贴、运营补贴等方式对企业或社会组织等成立的社区居家养老服务机构给予政策支持。在此意义上，我国社区居家养老服务的发展具有以政府为主导的特点。
（三）打造智慧养老与医养结合等多元化服务模式
在养老模式不断演化的过程中，新的信息技术与设备，智能化软、硬件逐渐与养老服务相结合，形成了现代化的养老服务模式，具体应用到居家以及社区养老服务场所，即智慧化社区居家养老服务模式。当前，我国智慧化社区居家养老服务的建设已初具雏形。以天津市H区为例，智慧化社区居家养老服务建设主要体现在辅助设备智能化、供需匹配智能化、服务管理智能化、养老服务线上线下贯通四个方面。除此以外，山东省W市、山西省D市等地均在推进智慧养老信息体系建设方面进行了有益尝试，通过智慧养老服务平台的研发与升级，从横向连接养老服务对象及其亲属、养老服务供给主体以及政府各职能部门人员、社区志愿者等养老服务参与者，涵盖社区居家养老服务点单环节、供给环节、评价环节、监管环节等，具有搭建涉老信息数据库、促进服务供需精准对接、协助突发事件应急与救助等多重功能。概括而言，当前我国居家和社区养老服务改革试点探索的智慧养老服务模式主要围绕智慧养老适老化改造和智慧养老服务平台建设来开展。
在医养结合方面，从政策导向以及实践现状来看，目前我国医养结合的模式主要包括医养联合发展和医养复合发展。前者是指养老机构与医疗机构开展合作，建成医养联合体。后者是指通过扩大执业范围等方式使养老机构或医疗机构具备医养复合功能，由养老机构设立老年医院、康复医疗中心等，或者由医疗机构设立养老机构。例如，武汉市某社区卫生服务中心在多部门的支持下新增“医养融合养老服务及康复服务”业务，成为湖北省首家获得“医养结合”牌照且由政府举办的公益性医疗机构，通过“以医为主”为居家老人提供上门健康护理服务，打破医养部门的隔阂。又如，贵州省L市积极探索社区医院医养复合发展，在社区医院设置老年人日间照料中心，实现了社区老年人在社区医院就诊、治疗，在日间照料中心康复、休养无缝对接。总体而言，医养联合模式与医养复合模式均可以拓展社区居家养老服务主体的服务内容，二者各有优势也各具不足。例如，囿于自身能力和资质要求的限制医养复合模式的门槛较高，医养联合模式也容易出现养老服务主体与医疗机构之间权责不明的问题。
（四）社区被作为整合多元养老资源的中枢
随着居家养老与社区养老的融合发展，社区在养老服务体系中的功能逐渐演化，由基础性的养老服务供给单位衍生出更高层次的多元化养老服务资源整合的功能，成为养老服务主体联结、养老服务资源嫁接的纽带或中枢。从主体联结的视角来看，社区对内联结养老服务消费端，即具有养老服务需求的老年人以及负有赡养、扶养义务的家庭成员；对外连接养老服务供给端，即政府、社会组织、企业等多元主体以及服务从业人员，涉及养老服务、医疗护理、物业管理等多个领域。从资源嫁接视角来看，社区将各类社会资源的服务范围延伸至社区以及居家老年人，一些新兴的社区嵌入式养老模式，打破了居家、社区、机构养老的边界，形成不同供给主体分工负责的服务网络和供给端与需求端、不同供给主体之间的良性互动。由此可见，社区在养老服务体系中扮演着资源整合枢纽的重要角色。
综上所述，我国社区居家养老服务以社区为中枢整合多元养老资源，连通社区居家养老服务供给方、需求方和其他参与方，已形成智慧养老、医养结合、邻里互助等服务模式。在此过程中，政府也通过运营补贴、建设补贴等政策工具提高社会力量参与社区居家养老服务的积极性。
我国社区居家养老服务可持续发展能力不足
在社区居家养老服务迅速兴起的同时，规则设计、服务人员素质、资金来源、法律风险方面的问题也随之产生。基于社区居家养老服务供给端的视角，社区居家养老服务发展的瓶颈主要表现为养老服务可持续发展能力不足，具体表现在服务运营、服务从业人员、服务资金来源、服务风险四个方面。
（一）养老服务低效运转，重建设轻运营
虽然我国社区居家养老服务的服务内容较为丰富，但在实际运行过程中，社区居家养老服务低效运转，存在重建设轻运营的倾向，主要表现在养老服务内容、服务质量、服务资源利用三个方面。
在服务内容方面，现已开展的社区居家养老服务的内容多为助餐、助浴、助洁、巡访关爱、文化娱乐等服务，多样化的服务内容未充分落实，服务供给水平有限。上海市社区居家养老服务现状调查问卷结果显示，健康指导、助餐服务是该调查受访者主要接受的服务类型，而康复护理、托养服务则占比最少。换言之，我国社区居家养老服务内容多停留于以生活性、基础性养老服务为主的低端层面，以照护为主业、提供全日托养、日间照料服务的社区居家养老服务主体仍然有限。在服务质量方面，养老服务质量参差不齐，居民满意度需进一步提高。以养老助餐服务为例，由社区居家养老服务主体统一配餐的方式，在满足老年群体基本生存需求之上的享受型需求方面稍显乏力。在资源利用方面，重建设轻运营的现象体现为已投入使用的养老服务资源未被充分利用。以全日托养为例，根据民政部统计的相关数据，全托服务社区养老服务机构社区全托服务床位数空置率约达66%，适老化设施投入使用情况并不理想。
当然，社区居家养老服务内容的局限性主要受养老服务人才、服务风险等因素的制约。一方面，养老服务专业人员培养成本高，且养老服务人才链条式职业发展模式尚未成熟，社区居家养老服务人才输送不足。另一方面，老年人身体健康状况不稳定，照护风险较大，在多主体参与的社区居家养老服务供给过程中，因服务对象权益受损法律责任如何分担的问题无法回避，因此社区居家养老服务主体更倾向于提供服务风险较低的助餐、助行等生活性为老服务。
（二）专业从业人员缺口大，稳定性和专业性不足
以养老服务供给来源的专业性为标准，社区居家养老服务从业人员可大致分为两种类型：其一，专业从业人员，如具有相应资质证书的养老护理员。目前，国家已授权开展养老护理员老年照护、失智老年人照护两个“1+X”证书统一鉴定考试试点工作，推动养老护理员队伍专业化、标准化。其二，非专业人员，例如尚有余力参与养老互助的老年人，志愿者团队，提供助洁助浴等基础性养老服务的普通护工等。从地方实践和法律文件来看，各地已开展“时间银行”的探索，即通过“时间银行”储存被量化的志愿服务时间，采用有偿服务、延期支付的方式激励更多公民参与养老服务志愿活动。然而，尽管国家出台了一系列为老服务专业人才的激励政策和措施，但社区居家养老服务专业从业人员的缺口仍然存在甚至逐年扩大，稳定性和专业性也有待提高。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，实践中老年群体照料护理者更多为老年人的直系亲属，尽管随着老年人年龄的增长，养老机构人员、医疗护理机构人员、社区工作人员作为照料护理者的比例在总体上有所上升，但仍然微乎其微，仅占被统计的老年人照料护理者的1.1%。究其原因，主要包括以下三个方面：其一，养老服务专业从业人员的培养与具有照护需求的老年人的数量和增长速度不匹配。截至2018年底，我国患有慢性病的老年人达1.5亿，失能、半失能老年人超过4000万，而我国养老护理人才队伍高质量发展尚处于上升阶段，与我国失能、半失能老人庞大且刚性的护理需求相比，我国鉴定合格的养老护理员人数仍然不足。以上海市为例，上海市养老护理员与养老床位的实际配比为1︰6.48，远远未达到上海市地方标准所要求的1︰4.54的总体配备比例。其二，养老服务行业吸引力不足是钳制养老服务发展的普遍因素。在我国，尽管超70%的养老服务专业大学生愿意从事本行业的工作，但受制于薪酬待遇未达到预期、实习和就业信息获取不充分、职业晋升渠道不明等因素，养老服务专业毕业生从事其他相关行业的倾向也仍然突出。其三，由于养老服务专业人员培养成本高，部分社区居家养老服务主体更愿意招用普通护工，服务团队流动性较大，在服务内容上也只能提供生活照料等基础性养老服务。
（三）服务供给过度依赖政府补贴，缺乏运营资金“造血”能力
根据社区居家养老服务的地方性法规，政府为推动多元化主体参与养老服务往往采取建设补贴、运营补贴等形式调动各方主体的积极性，然而上述政府补贴多属于起步阶段的一次性政策工具。在运营阶段，社区居家养老服务主体仍然面临市场主体的逐利性与养老服务普惠性目标之间的矛盾，人力成本、服务供给成本与追求服务内容多样性、从业人员专业化之间的矛盾。有学者根据调研结果指出，月收入不足五万元的社区养老服务机构占据半数以上，其中政府补贴是社区养老机构收入中的主要部分。在实践中，对财政资金这一单一资金来源的依赖制约了社区居家养老服务主体高质量发展。以武汉市W区某养老工作室为例，该工作室的资金来源主要包括政府补贴、申请社区居民养老服务公益创投项目或惠民项目，但囿于工作室服务场地的限制可获得的政府补贴有限，服务内容也局限于日常生活帮扶与文化娱乐方面，缺乏满足资质要求的养老护理员，无法针对性地满足社区内老年人日间托养或全托的需求。
（四）养老服务法律责任划分不清、法律风险突出
在多重法律关系交织的情况下责任划分不清成为社区居家养老服务发展的制约因素。社区居家养老服务递送过程中的风险客观存在，主要源于服务对象权益受损。一方面，老年人权益受损产生于社区居家养老服务提供的过程中。例如，在合肥市某养老服务中心，服务从业人员在提供居家按摩服务过程中致使服务对象腿部骨折，产生生命权、健康权、身体权纠纷。又如，在西安某居家养老服务中心，一老人在养老服务中心所组织的老年人户外活动中摔伤而与养老服务中心产生纠纷。此外，护工未恪守职业道德，在提供居家养老服务时对老人实施故意伤害的情况也时有发生。另一方面，老年人权益受损可能产生于医养结合的政策导向下医疗机构提供医疗康养服务的过程中。例如，医疗机构在为患病老人提供上门胃管治疗服务时因胃管放置有误导致老人死亡。若在类似案件中老人死亡的原因归属难以确定，社区居家养老服务主体与医疗机构之间也将会因责任分担而引发争议。
促进社区居家养老服务可持续发展的制度路径
社区居家养老服务可持续发展能力的优化应当坚持“十四五”规划的精神，秉持兜底性、普惠性与多样性的基本原则。基于社区居家养老服务现存困境，提升社区居家养老服务可持续发展能力，应当从社区居家养老服务制度规则、资金筹集、人才保障、风险防范方面加以完善，为老年群体提供切实惠老的社区居家养老服务，保障社区居家养老服务资金来源稳定多元，确保社区居家养老服务人才供给，合理防范社区居家养老服务法律风险。
（一）规则可持续：健全服务评价机制与资源整合渠道
以北京市D区C街道为典型，实践中以“区域养老服务联合体”（以下简称“养联体”）的形式统筹区域内助餐服务、文化娱乐、医疗护理等资源，联合区域内多个“小而专”的养老服务主体，在社区内合作提供养老服务的探索已然出现。在优质养老服务资源仍然稀缺的当下，“养联体”的实践探索有利于适当降低服务市场准入门槛，为优势互补的市场主体之间的共享与联动创造条件，实现社区居家养老服务需求的分工协作与共同供给，使同一区域内养老服务供给资源利用最大化、动态化。前述模式架构为我国社区居家养老服务供给提供了新思路。
为更好地服务于社区居家养老服务格局的新变化，应当首先健全养老服务评价机制，根据不同养老服务内容细化养老服务评价规则。根据《养老机构等级划分与评定》国家级标准，目前养老机构服务内容的丰富性与质量是养老机构评级的决定因素之一，而养老机构等级评定又与享受政策扶持措施相挂钩。换言之，我国现有的养老机构评价机制旨在促进提供全面的基本养老服务、集多功能为一体的养老服务机构的设立。因此，为激励养老服务资源的整合，应当立足于养老服务供给内容，分类细化养老服务评价标准，从而使“养联体”模式下“小而专”的养老服务主体也能享受到积极老龄化战略下的政策扶持措施。
其次，应当畅通养老服务资源整合渠道，有效利用区域内离散的养老服务资源，并进一步加大对养老机构连锁化、小型化等多主体联合形式的政策支持力度。第一，在保持养老机构等级评定与政策扶持措施相挂钩的基本规则不变的基础上，构建碎片化养老服务资源整合的规则，鼓励多主体协作，实现社区居家养老服务的共同供给。为保证社区居家养老服务质量，应当在严格质量监管的环境下挖掘碎片化养老服务资源整合的空间。第二，借力机构养老，推动养老机构的服务范围辐射居家社区，促进养老机构连锁化、小型化发展，以养老机构的专业从业人员优势以及优质的服务内容惠及居家社区老年群体。
（二）资金可持续：探索市场化服务与公益性服务并联的运营方式
资金支持的稳定性、多元化是社区居家养老服务可持续发展的重要保证。目前，我国社区居家养老服务的资金主要来源于政府补贴与彩票公益金，资金来源渠道单一。基于此，应当首先保证现有的政府补贴以及税收优惠政策、费用减免政策等政策保障措施落到实处，发挥内部监督、社会外部监督以及行业监督的作用。同时，进一步拓宽社区居家养老服务主体资金来源渠道，积极探索社区居家养老服务与其他盈利项目相结合的运营方式，实现公益性与盈利性的平衡。事实上，这一运营方式在社区居家养老服务供给过程中已然出现。根据《上海市民政局关于提升本市老年助餐服务水平的实施意见》，社区长者食堂助餐服务的服务对象以老年人为主，可适当兼顾其他人群。因此，上海市老年助餐服务主要采取以下运营方式：一方面，在水电价格减免、老年人用餐补贴等政策支持下面向社区老年人提供价格实惠的助餐服务；另一方面，也向社会人群开放，以增加营收、缓解成本压力。此外，医养结合模式和“物业+养老服务”模式同样是将公益性的养老服务与具有营利性质的物业服务、医疗服务相结合，从而应对公益性养老服务供给的生存压力。在依托市场化服务提供养老服务的运营方式下，社区居家养老服务主体将更具生命力。
此外，应当基于主体特殊性从资金“开源”方面做特殊的制度安排。例如，对于无法参与政府购买养老服务的市场主体，鼓励其积极申请公益性社区居家养老服务项目，以调动小规模市场主体参与社区居家养老服务的积极性。针对我国失能、半失能老年群体，应当将其护理设施与居家护理服务纳入长期护理保险的服务给付范围，保障特殊群体获得居家基本生活照料与医疗护理服务。
（三）人才可持续：从多方面促进服务从业人员链条式职业化
在养老服务内容精细化、养老服务需求多样化、养老服务才人与需求不匹配的背景下，推进养老服务从业人员培养-聘用-职业发展链条式职业化道路、产教学协同发展机制是保障社区居家养老服务人才供给可持续性的必然选择。
在养老护理人才培养方面，建立社区居家养老服务主体与职业院校之间人才双向交流机制，实现二者之间“订单式”人才培养，将服务从业人员需求方与养老服务人才供给方直接匹配。一方面，作为养老服务高等教育的主体，社区居家养老服务主体应当与高职高专院校展开合作，为在校养老服务专业学生提供实习机会，以工促学。另一方面，积极探索社区居家养老服务主体在岗职工接受高职高专院校教育的机制，以学促工。在养老护理员聘用方面，可以适当给予养老服务专业毕业生入职奖励以吸引养老服务专业学生从事社区居家养老服务工作，可在落户住房、子女就学等方面提供支持。社区居家养老服务组织或机构应当与养老护理员签订劳动合同或劳务合同，明确双方的权利义务。当然，养老护理员的聘用应当与社区居家养老服务机构或组织的发展阶段、功能定位、服务内容相适应，避免人力资源成本的过度支出。此外，保障养老护理员的职业发展应当从职业技能提升与职业晋升两方面着手。社区居家养老服务技能培训应当囊括养老护理员以及其他服务从业人员，尤其应当加强职业道德培训，并举办省级或市级养老护理员职业技能竞赛。同时，养老护理员职业晋升通道的畅通应当细化养老护理员职业技能等级，使职业技能等级与薪酬待遇挂钩，明晰养老护理从业人员的职业发展道路。
（四）管理可持续：建立健全社区居家养老服务内外部风险防范机制
从多重法律关系出发，为防范社区居家养老服务法律风险，社区居家养老服务主体应当从内部和外部视角建立健全社区居家养老服务风险防范机制，保障社区居家养老服务供给的可持续性。
外部风险防范机制旨在规避社区居家养老服务主体与其服务对象或第三方之间的法律风险。首先，社区居家养老服务主体应当依托社区老年人口信息档案，对老年群体分类分级管理与服务。在提供服务前，应当了解老年人的自理能力、身体健康状况，开展持续一段时间的跟踪记录与身体状况评估，根据评估结果划分养老服务的风险等级并提供不同级别的社区居家养老服务。其次，应当将评估结果、风险事项与服务对象的亲属进行沟通，并与老年人或其法定代理人签订养老服务合同，明确双方风险分担与权责划分的规则。在提供服务过程中，应当定期开展双向服务质量评估。一方面，监督提供居家养老服务的从业人员，及时掌握服务对象的身体状况以及精神状况；另一方面，了解服务对象对于社区居家养老服务的满意程度，以及从业人员对于服务工作的反馈，形成和谐养老服务关系。除此以外，社区居家养老服务机构或组织也可以通过购买人身意外险等方式分担养老服务风险。
在医养联合模式下，政府应当弥补社区居家养老服务主体在审查医疗机构等第三方服务资质的局限性，发布医养康养相结合的合作机构白名单。同时，社区居家养老服务主体与医疗机构等第三方开展合作时也应当进行形式审查，并约定风险分担机制和权责划分规则。在医养复合模式下，应当制定和完善医养复合型养老服务机构的建设标准、服务标准、管理标准，严格把关前述养老服务机构市场准入的资质要求。内部风险防范机制主要用于规避服务从业人员带来的法律风险。一方面，社区居家养老服务机构或组织应当在服务从业人员提供服务前开展专业性的技能培训与风险预防培训。同时，设定突发事件紧急联系人，在发生紧急情况时及时了解情况并进行应急处置，杜绝消极逃避责任。另一方面，社区居家养老服务机构或组织应当明确与服务从业人员法律关系的性质，根据合同约定及时足额发放劳动报酬，缴纳社会保险或购买商业保险以分散用工风险。
囿于篇幅，公号舍去注释和参考文献，完整版本详见《社会治理》2023年第2期。
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