我国农村旅游业用地政策研究
摘要：乡村旅游的兴起，农村旅游业用地需求大增，政府土地管理部门打着生态保护及农用地保护旗帜，制定一些土地政策，约束和限制农村集体土地用作旅游用地，即农村土地用途管制与农村土地性质规则。本文从公平与效率的角度，以解决“三农”问题切入点，以发展农村经济为基点，从土地利用政策、土地产权性质政策、土地收益政策三方面对农村集体土地作为旅游用地用途进行分析和探讨。
关键词 旅游业用地 集体土地 公平与效率 土地政策
近年来，随着旅游业成为国民经济发展的重要产业，各省、各地区都大力发展旅游产业，特别是对于旅游资源丰富，而经济不发达的广大农村地区，开展了大量的生态旅游、乡村旅游、文化旅游、农业旅游、民俗风情旅游等，使得集体土地流转旅游用地，带动农村经济发展。但由于我国农村土地政策特殊性以及旅游业是一把双刃剑（资源信赖及环境破坏），将农村土地作为旅游用地用用途是否可行，如何发挥土地政策作用，更好地促进农村发展，解决“三农”问题及城乡二元结构等问题，成为当前迫切需要解决的问题。
一、我国旅游业用地含义及农村旅游业用地政策
1、 旅游业用地
旅游业用地是一种新的土地利用方式，目前还没有统一的定义。通常地，旅游用地指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地,供人们进行旅游活动，具有一定的经济结构和形态的旅游对象的地域组合。还有一个相近的旅游用地概念为：凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇和考察研究等活动的土地。从上述两定义可以看出，旅游用地的实质都是旅游景区内部的土地利用和功能布局，但这都是仅局限于狭义上的概念。
从广义上来讲，旅游业用地不仅是狭义旅游景区土地，还将考虑有潜在旅游功能建设用地，农用地和未利用地等。如果仅将旅游用地从狭义上的观点，那就严重制约着我国旅游业的发展。而且严格的旅游用地规则和土地利用总体规则。导致了旅游业用地供需矛盾。
本文所指的旅游用地是从广义的层面上的旅游用地。
2、 我国现有农村旅游业用地政策
《物权法》建设用地使用权第一百三十七条“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》推进农业产业结构战略性调整中提到“因地制宜发展特色产业和乡村旅游业”，以及健全严格规范的农村土地管理制度中提到“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”
《土地管理法》里规定“集体土地转为建设用地的，要按规定办理农地转用和征用手续。因而在农村集体土地开发旅游景点，要改变土地用用途和土地利用方向，有些还需改变土地性质，因而要办农地转用和征用手续。
从目前我国农村土地政策而言，我国农村集体土地作为旅游用地政策上不支持，经济成本很大。
二、我国农村旅游业用地政策问题分析
“三农”问题及城乡经济二元结构问题都是制约农村经济发展最重要因素，农村发展旅游经济，是农业结构产业升级的表现，针对我国农村旅游业用地现状，提出在旅游用地利用过程中的问题，并且从农村旅游用地性质、旅游用地利用、旅游用地收益分配角度进行公平与效率分析。
1、 农村旅游业用地产权性质的角度，乡村旅游农村旅游业用地性质问题是关键问题，现有的农村旅游包括休闲娱乐型、收获品尝型、运动养生型、观光审美型、认识学习型和复合型。农地包括建设用地，农用地和未利用地。而旅游业用地作为一种商业经营用地，由经营性项目一般指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目，经营性用地一般是指经营性项目的用地，按照现行的政策，经营性项目用地采用招标、拍卖、挂牌方式供地。农村旅游业用地是在集体土地上将具有旅游功能的土地划定旅游用地。从农村旅游用地产权的价值目标，农村旅游用地产权政策激励与约束，农村旅游用地产权性质政策公平三条思路分析得出：（1）农村旅游用地价值目标不明。农村土地是集体的，要成为旅游业用地，有一部分旅游业用地性质仍然还是集体土地，这是农用地要发展为旅游用地，个人认为，要想让农村经济得到发展，从根本上要改变土地性质，先需要被征收，进行农用地转换为国有建设用地，然后变为国有商业经营用地。当前，政府首要的道德要求和价值目标是维护农村社会公共利益和农村经济发展，兼顾土地生态安全和资源安全。（2）农村旅游用地性质不当。从农村旅游用地政策激励与约束来看，农村旅游用地本身存在着缺陷。农村旅游用地与城市旅游用地的差别，城市旅游用地是国有商业经营的，而农村旅游用地是集体商业服务用地，个人认为，这两者所经济效益的差别就表现在土地性质上。没有考虑到农村旅游用地特殊的特点，经济基础差，交通配套跟不上等。农村旅游业用地更需要像城市旅游业用地一样，才能发挥更高的经济效益。（3）农村承包经营权受限制，农村旅游用地政策不公平。农村的土地只能是集体组织所有，土地流转之后，其它集体组织或者是城市居民到农村来搞承包经营受到限制，也即农村的土地用途管制，土地流转后，不能改变土地的使用用途。而对农村集体土地承包者来说，并不能达到真正的民有民营，不能按照自己最有效经营方式或者用途去使用自己的承包经营权。农村旅游业的发展受到限制，制约农村经济的发展。
2、 农村旅游业用地利用角度。从农村旅游用地利用政策效益效率，农村旅游用地利用政策世代义务来看我国农村旅游用地利用：（1）我国鼓励农村土地流转调整只在规模而不是在产业结构上，农村土地利用效率低。农村土地的利用效率低，而在土地流转中，只在规模上进行调整，能提高的效益幅度有限，只要产业结构没有调整，因而发展旅游用地的流转难度较大。在十七届三中全会的《决定》中“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”土地承包经营权流转用途的管制，即农村集体土地向经营商业用地转化难度大。这样农村土地只能用于农业用途，而小产权房的问题同样决定着建设用地的制约，因而，在农村发展旅游用地相当困难，农村土地流转的用途管制，鼓励农村土地流转提高农民进行农业生产的积极性，而不是鼓励农村经济的发展和缩小城乡经济的二元结构。限定了农民只能在农村进行农业生产，根本的三农问题还是没有解决。（2）农村旅游业用地与耕地矛盾突出，发民农村旅游业，在一定程度上要使用耕地，而且中国18亿耕地红线不动摇政策，限制了农村土地流转成为旅游业用地。耕地资源具有不可再生性和使用用途的不可逆性，使得农村旅游业用地受到了极大的限制。近年来，在一些发达省份的农村经济发展过程中，大量的农村土地转为工业用地，比如建厂房等，大量的农用地的减少和不可恢复性， 使得农村建设用地的利用方面难度更大。因而旅游用地来说，更是难上加难，因为农村旅游用地经济效益不能得到保证，旅游业又具有资源依赖和环境破坏的劣势，因而农村旅游用地的取得难度很大。农村土地成为旅游用地对后代的义务是不真的很重要？难道农民的后代只能待在农村进行农业生产。只要集体土地是集体所有，人们就没有必要担心后代没有土地。（3）根据土地利用生命周期理论，农村旅游业发展，对农村土地旅游的需求相当大，在于农村旅游用地供给来看，因为农村旅游业的发展具有旅游地的发展阶段可以分为介入期、探索期、发展期、稳定期、滞长期和衰弱期等六个不同时期。因而农村旅游业用地供给者有一定的担忧。一般地，农村旅游只是经济发展到一定阶段，一种逆城市化进程中新生事物。农民能否接受农用地转变为旅游用地，旅游学者和经济学家对农用地转变成旅游用地的态度都影响着旅游业用地的利用。（4）根据旅游可待续利用理论，农村旅游业用地能否可待续经营仍存疑虑。在短期效率和可待续发展问题上存在着争论。土地可持续利用要求对于土地利用要做到：用地结构合理、用地和养地结合、坚持节约用地与集约经营相结合、开发利用与综合整治相结合。现行的农村旅游业开发过程中，存在着一种短期的开发行为，因为旅游目的地旅游和游客旅游决定着乡村旅游的发展。
3、农村旅游用地收益分配角度。（1）农村旅游业用地收益稳定与否是农村发展旅游用地的瓶颈。通常地，农村土地就是用于农业生产的，农民从事农业生产就意味着贫穷，赚不到钱。即使没有稳定的高收入来源，但是农民还得进行农业生产。所以从农业生产到旅游商业的过渡中，农民可能存在一定的不适应，没有冒险精神或者对农村土地进行旅游开发观念的转变，对旅游用地的收益不确定。（2）农村旅游用地收入如何分配问题。农村土地从农业生产到旅游业开发过程中，即土地用途发生改变，如果集体组织自行进行旅游开发，集体收益如何分配存在着问题，如果集体土地让其它企业来开发经营，这样经营旅游商业用地的收益，这部分收入又如何分配，已经成为影响农村土地向旅游用地流转的重要因素，农民土地流转得不到收入，肯定不干。农民进行旅游用地生产时，有高收入就能带动农村经济发展，从而很好的解决三农问题，缩小城乡经济的二元结构。（3）农村旅游用地难以公正公平。谁有获取农村旅游用地经营的权利，是集体组织内部人员，还是有钱的投资者，谁更能有这个能力或者更适合来获取这个权利。在土地流转过程中，是否真的按公正公平的角度来考虑，这都是一个问题。农民的土地流转为旅游用地之后，会存在很多后患有待去解决。农民失去土地后，需要有所保障的问题，还是值得思考的。农民农业生产是为了满足自身的基本生存权，而进行土地流转是为了土地的发展权，使自己得到更好的生活水平。
三、农村旅游业用地政策建议
1、农村土地用途应有新思维，自主提供旅游业用地。农村土地不仅只是为土地安全和粮食生产的责任，它更需要为发展农村经济，因为农村土地使用用途的新思维才是解决农村经济发展的最值得思考的问题。个人觉得，农村土地在旅游业用地过程中，应该有自主出让的权利，实现真正意义上的集体化。集体土地上的旅游业用地经济效益与城市国有土地旅游业用地经济效益有很大的差别，农村旅游业用地在开发上受到限制，因为在经营过程中，经营者并不能彻底地行使处分权，使之按照最高最佳使用原则利用。农村土地的处分权和收益权都受到管制，使用受到限制。政府不应该规定农村土地使用用途，农村土地不应只肩负着做农业生产用地和一般居住建设用地，在新时期，农村土地有发展农村经济，推动农村产业结构调整和升级的使命。只有当集体农民有自主权利，将自己的土地朝最高最佳使用原则方向去使用。国有土地就能用于旅游开发，农村土地用作旅游用地就受到限制，这是不公平性的体现。农村集体土地只能作于农民住房建设和农业生产，不能用于旅游业开发建设，这是没有效益的表现。农村流转土地的使用权完整性。农村土地流转只是规模上的流转，而并不是真正的产业升级或者产业结构调整。
2、农村旅游业用地性质是有所突破。即发展农村旅游业用地可以是集体性质旅游用地和国有土地性质旅游用地。在城市国有土地流转中，获取旅游业用地方式有，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用规定》中规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。农村和城市土地的性质是不同，这就为什么当初土地制度要划分为集体所有和国家所有所考虑的。城市旅游用地都是属于建设用地，用于旅游开发经营的。而农村旅游用地用于旅游开发经营是为了发展农村经济、盘活农村土地。农村旅游用地还有生态环境的使命，有保护弱势群体的功能，对整个“三农”问题来讲，农村旅游业用地不应该只是实现经济利益最大化，
3、农村旅游用地开发理念和开发模式要实现创新。农村旅游业用地要实现经济效率与国家安全功能的结合。城市旅游业用地为商业经营性用地，导致大量生态和资源破坏，旅游开发成了全社会的公敌。城市旅游用地的开发就是开发商榨取城市旅游用地，实现利润最大化的根本途径，因为城市旅游用地的获取方式是招、拍、挂，开发商获取土地所付出的成本巨大。他们只看重开发赢利，忽视带来的生态资源破坏。当前农村旅游业用地开发都是一些农业经营性用地，着重强调农村土地生态安全。因而农村旅游业用地开发摆脱现有成见，就得在开发理念上有所突破创新。农村旅游用地的开发要追求的是农村经济发展和生态资源保护。农村旅游业用地即要实现经营性用地，那就是实现经济效率最大化，这部分必须要实现土地性质转变，实现集体土地招、拍、挂，类似于城市旅游业用地开发。农村还有生态土地安全功能，因而要有部分留有集体自己开发，这就是现今的乡村旅游发展模式，实现国家粮食安全土地生态安全。因而在农村旅游用地出让的过程中，要考虑的是旅游用地的开发模式，而不是将农村土地出让给竟报价最高方。
4、农村旅游业用地政策要以民为本，在开发的过程中，实现可持续发展。一要以农民为本。完善农村旅游业用地用途管制，使农村土地实现产业结构升级。农民对农村土地的思维定势就是进行农业生产，如何采用新技术、新品种提高产量。要使其接受旅游开发很难，他们的旅游概念就是风景名胜区和旅游景点。对农民来说，没有利益好处的事他们不干，没有持续利益，不能给其子孙谋福祉的事也不干。二要以投资者为本，只有满足这两点，才有旅游用地供给。对于开发商或者投资者来说，商人就是要有利可图，只要符合他们的商业运作模式。对游客来说，只有满足他们的休闲度假等旅游功能时，他们才会来进行旅游消费，才有旅游用地需求。有旅游用地的需求和供给才能发展农村旅游业，发展农村旅游经济。
参考文献：
[1]黄贤金. 土地政策学，北京：中国农业出版社，2007
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