在考虑解放战争胜利以后所组织的代议形式时，中国共产党最初的考虑，仍然是通过召开人民代表大会的形式来具体进行。
1948年4月25日，毛泽东致电刘少奇、朱德、周恩来、任弼时，通知他们即将召开的中央会议准备讨论的问题包括：
邀请港、沪、平、津等地各界中间党派及民众团体的代表人物到解放区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府的问题。
这一封电报的内容表明，此时的毛泽东所考虑的建国的步骤，仍然是先召开人民代表大会，再组织临时中央政府。
但是，就在两天后的4月27日，毛泽东在致晋察冀中央局城工部长刘仁的信中，虽然提出了要邀请各民主党派和人民团体来解放区召开代表会议，但是同时也表明，名称拟定为政治协商会议。
而这个协商会议的重要内容之一，就是要讨论关于召开人民代表大会成立民主联合政府的问题。
这种转变意味着，原来决定召开人民代表大会的设想，已经转变为召开政治协商会议来讨论人民代表大会的召开方式。
这一变化随即反映在1948年5月1日毛泽东在《给李济深和沈钧儒的信》中所提出的内容里：
“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟…但欲实现这一步骤，必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上，讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议。”
即使在这个时候，也只是决定要召开政治协商会议，讨论召开人民代表大会的问题，拟定施政纲领，而并没有决定由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权。
由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权并且暂时不召开全国人民代表大会的决定，似乎与先期到达哈尔滨的民主党派人士的建议有关。
1948年10月下旬，在哈尔滨的民主人士章伯钧、蔡廷锴提出，新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，现在对内对外都需要。
正是在中共中央接受了这个建议之后，才由周恩来于11月3日致电中共中央东北局，通知临时中央政府很可能不再需要经过人民代表大会，而直接由新政协产生。
至此，新的国家政权的组织方式，就已经发生了一个很大的变化。
按照原来的设想是，先召开政治协商会议，政治协商会议之后再召开全国人民代表大会，最后由全国人民代表大会产生中央政府。
而在新的方案中，则是由中国人民政治协商会议直接产生政府，因而也就同时取得了作为临时人民代表大会的地位，政治协商会议的性质也就由此而确定。
新的政治协商会议在取得了临时人民代表大会地位的同时，并没有能够成为完全意义上的人民代表大会。
因为在1949年6月15日新政协筹委会常委会成立后，在由董必武主持起草的政府方案组所提出的政府组织机构提纲草案中，仍然确认最高政权机关为全国人民代表大会，采取民主集中制，在全国人民代表大会未产生前，由新政协产生之人民政府委员会为最高政权机关。
至此，在全国人民代表大会产生之前的两种过渡模式，就实际上已经正式确定：
在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职权。
全体会议中国人民政治协商会议第一届全体会议的开会时间是1949年9月21日至30日。
根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》的规定，中国人民政协的全体会议每三年召开一次。依此推算，应该在1952年9月底就再次召开第二届全体会议。
但是，由于中国共产党已经在1952年底决定召集全国人民代表大会，所以第二届的全体会议并没有能够在第一届全国人民代表大会召开之前召开。
因此，在全国人民代表大会召开前，只开过这一次全体会议。它执行全国人民代表大会的职权，也就只有这9天时间。
在第一届政协全体会议结束之后发表的《中国人民政治协商会议第一届全体会议的宣言》中，把这一次政协会议的活动概括为：
制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》，决定了中华人民共和国定都于北京、中华人民共和国的国旗为五星红旗，采用了义勇军进行曲为现时的国歌，决定了中华人民共和国的纪元采用世界公元，选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会，选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会。
第一届政协全国委员会一共召开了三次会议。
第一次是在1949年10月9日，会议的中心议题是选举产生第一届全国委员会的领导人员；
第二次是在1950年6月14日至23日，会议的中心议题是土地改革问题，同时还听取了一系列的报告；
第三次是在1951年10月23日至11月1日，会议的中心议题是增产节约和继续加强抗美援朝运动。
对于第一届政协而言，虽然全国委员会的会议次数并不多，但是全国委员会闭会期间的常务委员会会议次数却比较密集。
从1949年10月18日至1954年12月21日，全国委员会常务委员会一共召开了六十四次会议，平均达每个月一次，会议的总次数则几乎达到中央人民政府委员会的会议次数的2倍。
如果说全国委员会会议的一个重要功能就是听取各种报告的话，常务委员会则在相当程度上发挥了讨论法律和决议草案的功能。
在这一时期已经基本上形成的一个法律决议的运作过程是：
首先由政务院或者由中共中央的有关部门起草出草案，然后提交常务委员会讨论。讨论之后再提交到中央人民政府委员会上通过。
根据《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政协全体会议执行全国人民代表大会的职权，但只占它的五项职权中的一项，这一项职权的具体内容包括：
（1)制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法；
（2）选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权；
（3）就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施，向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案。
按照这个规定，在中国人民政治协商会议全体会议所进行的各种活动中，也就只有这三项属于执行全国人民代表大会职权的活动。
问题在于，同样是根据这一规定，在中央人民政府委员会产生之后，就已经取得了执行全国人民代表大会职权的地位，而政协的全体会议在全国人民代表大会召开之前也再也没有召开。
这一时期召开的政协全体会议执行全国人民代表大会职权的活动，实际上也就只有两项，即制定中华人民共和国中央人民政府组织法；选举产生中华人民共和国中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职权。
《中华人民共和国中央人民政府组织法》于1949年9月27日由中国人民政治协商会议全体通过。
至于中央人民政府委员会的设计，董必武在《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及基本内容》的报告中曾指出：
本法草案所规定的中央人民政府委员会的职权，各国宪法多规定为国家元首的职权，我们觉得本法草案的规定，更能充分体现民主的精神。
中央人民政府委员会设主席、副主席而不设主席团，也不设常务委员会。
苏联采用联邦制，有十六个共和国，每一个共和国在中央有一位副主席，所以自然组成了主席团。我们没有这个事实，也就不必仿行此制。
从这个意义上说，中国人民政治协商会议第一次全体会议所产生的中央人民政府委员会，作为执行全国人民代表大会职权的机关，就既有代议机关的性质，又有国家元首的性质。
从1949年10月1日中央人民政府委员会召开第一次会议开始，至1954年9月9日第一届全国人民代表大会召开前，中央人民政府委员会共开会34次。
在近五年中，平均每年约召开7次会议，平均间隔时间不到两个月。但是，会议召开的时间分布并不均匀。
除1949年因为时间短只召开了4次会议外，1950年召开会议6次，1951年仅召开3次，比1949年还要少；1952年6次；会议最多的1953年达10次；1954年则为5次。
会议间隔最长的两次会议是：第23次会议于1953年2月12日召开，第24次（扩大）会议于1953年9月12日才召开，其间间隔为7个月。
而1952年8月6日召开第16次会议之后，8月7日就召开了第17次会议，8月8日还召开了第18次会议。连续三天就召开了三次会议，平均每天一次。会议的开会时间基本上是每次会议一天。
唯一的例外情况是，1953年9月16日至18日，连续召开了两次会议，即第27次和28次会议。概括而言，会议内容主要包括通过公告与重要决议、立法、选举和人事任免、听取和批准报告。
自中央人民政府成立之后，仅正式发布过一次公告，即1949年10月1日中央人民政府委员会主席毛泽东发布公告：
宣告中华人民共和国中央人民政府的成立，接受中国人民政治协商会议共同纲领为本政府的施政方针，选举和任命相关人员。
同时决议：向各国政府宣布，本政府为代表中华人民共和国全国人民的唯一合法政府。凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。
此后召开的中央人民政府委员会则主要是通过一些重要的决定和决议。
在所有的中央人民政府委员会的会议中，在1952年年底之前，一共有7次会议通过了重要决议或决定。
在1952年年底之前，中央人民政府委员会以决议或决定的形式作出决策，在时间上主要分布于1949年、1950年和1952年，即1951年很少以决议或决定的方式行使自己的权力。
在内容上，决议或决定主要指向的是国家机构和对外条约，少量地涉及了财政预算问题。1953年至1954年9月也听取和批准了一系列报告，其中关于召开第一届全国人民代表大会的决议是在1954年8月11日的第33次会议上通过的。
从1949年10月1日至第一届人大开前，中央人民政府委员会共有14次会议涉及了立法活动。
一部分是通过法律，一部分是批准法律。通过表明是中央人民政府委员会以自己的名义直接制定法律，而批准则表示由政务院等机构制定、通过之后，再提交中央人民政府委员会批准。
此外，还有一种形式，就是中央人民政府主席直接批准由相关机构制定利和通过的法律。
如《人民法庭组织通则》、《保守国家机密暂行条例》、《各级人民政府民族事务委员会组织通则》和《民兵组织暂行条例》就只是由中央人民政府委员会主席批准之后即产生法律效力。
值得注意的是，1954年6月14日的第30次会议和9月9日的第34次会议，都进行了一项重要的活动，即审议和通过《中华人民共和国宪法（草案）》。
总结这一时期中央人民政府在人事问题上的职权行使状况，主要有三种形式，即选举、任命和批准任命。
第一种形式是选举。
在现有的文献中，我们只查到了在一次会议上以选举的方式产生相关成员的记录，即1949年10月1日，中央人民政府委员会第一次会议选举林伯渠为中央人民政府委员会秘书长。
第二种形式是任命。
任命的对象主要包括政务院总理、副总理、各委员会主席、最高人民检察署署长、最高人民法院院长、各部部长、驻外大使及参赞和东北、华东、中南、西北、西南军政委员会的成员。
第三种形式是批准任命省一级人民政府的主席和副主席等。
就数量而言，听取和批准有关报告在中央人民政府委员会的各种活动中所占的比例最大。除几个明显的特殊情况之外，几乎每一次中央人民政府委员会的会议都听取和批准了有关的报告。
在立法、预算和国际合作领域，听取报告之后常常会批准报告。而更为经常的情况是，听取报告之后并没有相关的决策活动出现。
从1953年开始，中央人民政府委员会的职权行使方式和决策内容都已经有所减少。尤其是在后期，已经将相当一部分的精力用于1954年宪法的起草和各级人民代表大会的召开。除立法和国家机构外，仅有外交议题和预算议题进入中央人民政府的决策范围。
（正文完）
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