在左宗棠收复新疆的时候，俄国还占领着伊犁。伊犁地区，是新疆的北大门。入侵我伊犁地区，俄国蓄谋已久。
同治十年（1871年)俄国趁阿古柏匪帮侵入新疆之机，出兵强占我国伊犁地区，并宣称“永远”占领这一地区。
但侵占伊犁不久，俄国电令其驻华公使致函清政府，清清政府提出解决伊犁问题的办法。
清政府接到俄方来函后，误以为俄国有交还伊犁之意；同时也认为，俄国肯定要以此为由，向中国提出更多的侵略要求。
因此，清政府一面命令署伊犁将军荣全驰赴伊犁，会见俄国七河省省长科尔帕科夫斯基，交涉收回伊犁，以免其日后“肆意要求，难于收拾”；一面由奕訢出面复函俄国驻华公使：“…伊犁地方，久经回匪盘踞。重承贵国笃念友睦，派兵代为收复。本王大臣实深感慰。…为此专函先行布谢。”
但是由于俄国贪得无厌，最终致使交涉陷入僵局。
光绪二年（1876年)春至次年冬，以左宗棠为统帅的西征大军歼灭了阿古柏匪帮，收复了天山南北的广大地域，打破了俄国以“新疆未靖”为借口企图永久霸占伊犁的美梦，收回伊犁再次提上清政府的议事日程。
从光绪三年初开始，清政府多次与俄国驻华公使和土尔克斯坦总督交涉，要求俄国履行诺言，归还伊犁。可是，俄国方面提出种种借口，多方推诿，不愿交还伊犁。清政府于是决定派崇厚出使俄国，直接交涉交还伊犁的问题。
光绪四年底，崇厚抵达俄国首都圣彼得堡，于光绪五年正月初开始同俄国政府谈判。到八月十八日，在俄国的压力和讹诈下，崇厚与俄国签订了《里瓦几亚条约》，与此同时，还签订了《瑷珲专条》、《陆路通商章程》、《兵费及恤款专条》等三个附约。
《里瓦几亚条约》及其附约的主要内容有：
俄国将伊犁九城一带交还中国；但中国要割让霍尔果斯河以西、特克斯河流域、斋桑湖以东哈巴河地区以及南疆西界的大片土地给俄国，中国赔偿俄国“代收代守伊犁所需兵费”和“补恤”被抢俄商和被害俄民家属共500万银卢布。
俄商得在中国蒙古地方和新疆免税贸易，中国增辟中俄陆路通商新线：
西路由嘉峪关经西安、汉中至汉口；北路由科布多经归化城(今呼和浩特)、张家口、通州至天津。中国开放松花江，俄商得航行至吉林的伯都纳（今吉林省扶余县）贸易；准许俄国在嘉峪关、科布多、乌里雅苏台、哈密、吐鲁番、乌鲁木齐和古城等七处地方添设领事。
根据以上规定，中国将要丧失大片领土和许多重大权益。虽然该条约后来并未批准实行，但它给后来改约带来了极大的困难。
清廷在伊犁交涉期间所持的软弱妥协态度，对崇厚影响很大，成为他敢于大胆卖国的依据。
依照《里瓦几亚条约》，中国的损失主要是赔款、扩大俄国在华通商特权和割让领土等。
在这三个方面，清政府都曾向崇厚交过底。例如关于赔款问题，崇厚出使以前，清政府就向俄国驻华公使作过“俄国代收伊犁，伤人费饷”，“中国素重报施，此款谊应筹及”的表示。
当崇厚向清廷奏报说他已答应向俄国赔偿“商欠并代收代守兵费”时，清廷并未反对，只是命他议清数目，不要让俄国勒索过多。
关于西路通商问题，在崇厚出使俄国以前的中俄西路通商交涉中，清政府就向俄国表示：“俟新疆一律肃请、伊犁交收后”，即与俄“商办”西路通商问题。
崇厚抵俄后，清政府又指示说，在通商方面，可以对俄国“略予通融”。
关于割地问题，崇厚在谈判的初期阶段，曾于光绪五年三月七日电奏清廷：
俄国答应把伊犁归还中国，但要在赔款、通商、割地三个方面向中国提出要求。
清政府明确指示崇厚，可以割让塔城地区的部分领土。
当然，清政府从未准许崇厚放手卖国。光绪五年四月，当清廷得知俄国在通商方面提出的要求过高，已经超出中国所能接受的程度后，曾经指示崇厚：“通商一事，办理亦不能漫无限制”，要他“妥为办理”。
六月，清廷在收到崇厚寄来的伊犁、塔城和喀什噶尔地区的分界图后，曾立即电告他说：“若照来函，有碍回疆（指新疆)全局”。
并明确指出，俄国提出割占伊犁西边霍尔果斯河以西土地和伊犁南境特克斯河流域的方案是“断不可许”之事。指示崇厚：“利害所关，必当权其轻重。未可因急于索还伊犁，转贻后患”。
光绪五年（1879年)八月底，崇厚擅自与俄签约的消息传到北京，引起清政府的极大震惊。总理衙门在审查了条约的主要条款以后，觉得条约不能批准；但同时又不敢拒绝批准。
为此，清廷决定把条约交给负责边防、海防的左宗棠、李鸿章、沈葆祯、金顺、锡伦等疆臣阅看，命他们提出意见，以便决策。
结果，除李鸿章主张批准外，其他几位均主张拒绝，其中尤以左宗棠最为坚决。王公大臣和京城内外大小官员进行了长达一个多月的讨论，大多数主张拒绝批准条约，请求严惩崇厚。
在这样的形势下，清廷在光绪六年正月十日决定拒绝条约，并照会俄国政府，将另派曾纪泽重新谈判收回伊犁事宜。正月二十三日，清廷将崇厚定罪斩监候，同时命令边疆和沿海加强防务，以防俄国“伺隙起衅”。
清廷作出上述决策的目的，并非是要彻底否定《里瓦几亚条约》中所有的不平等条款，也不是准备用武力驱逐伊犁的俄军，其主导思想还是要以妥协解决问题，只不过想对《里瓦几亚条约》进行一些修改，删掉其中对中国伤害过大的条款，收回一部分主权而已。
光绪六年(1880年)六月，清谈判代表曾纪泽到达彼得堡。
由于1876~1877年第二次俄土战争后俄国的经济困难，加上1878年柏林会议后俄国在国际上的孤立地位，它已无力再进行一次远距离的战争；俄国政府还害怕国内爆发革命，同时也担心战争对贸易带来的不利后果可能促使欧、美站在中国一边，因而有所克制。
此外，俄国内自由派和保守派的报刊以及一批汉学家，都主张采取和平的办法解决与中国的争端。
所以，俄国政府愿意和平解决，但是还未能从困境中找到一个体面的出路。
经过近几个月的毫无效果的谈判，到光绪六年(1880年)十一月中旬，俄国听说左宗棠被召入京，担心他的入京将会对俄不利，从而使俄国失去已经到手的侵略权益，遂决定放弃部分要求，以便尽快结束改约谈判，“及早定议，免生枝节”。
十一月二十六日，俄国向曾纪泽递交了两份照会和一份节略，作为改约的最后方案，强迫中国接受。
十一月二十八日，曾纪泽将三份文件电达清廷。清廷很快接受了俄国的最后改约方案。
十二月十日，清廷电谕曾纪泽：“照此定约画押”。
光绪七年（1881年）正月二十六日，《中俄伊犁条约》（即《中俄改定条约》)及其附约《中俄修订陆路通商章程》、赔款《专条》、《俄商前往中国贸易过界卡伦单》最终签订。
依照该条约以及以后根据该条约签订的5个勘界子约的规定，中国又一次给予俄国的侵略利益主要有：
割让伊犁、塔城和喀什噶尔三地区部分领土，共7万多平方公里；向俄赔款900万卢布（合银约500万两）；准俄国在嘉峪关和吐鲁番增设领事；允许伊犁居民迁居俄国；开放新疆全境，俄商可在新疆各城贸易，暂不纳税；允许俄商前往嘉峪关贸易；俄商入边卡伦增至35处。
《中俄伊犁条约》签订后，清廷采纳左宗棠的建议，于光绪十年（1884年)将新疆改为行省，并任命收复新疆中功绩卓著的年轻将领刘锦棠为第一任新疆巡抚。这一制度革新成了中国边疆史上的一个里程碑。
首先提出新疆建省的，是著名学者龚自珍。
嘉庆二十五.(1820年)，张格尔入侵新疆南部，清廷内外出现了对乾隆统一西域的种种非难。龚自珍著文《西域置行省议》，歌颂了乾隆帝统一西域的伟大功绩。
后来，他又在《御试安边绥远疏》中，针对平定张格尔事件后某些昏聩官僚“退保九边”的主张，明确指出新疆自古以来就是中国的领土，“千万年而无尺寸可议弃之地”，郑重提出了在西域建立行省的主张，并具体建议在伊犁设置总督，在乌鲁木齐设置巡抚，天山南北两路共设34个府、州。
龚自珍是当时的著名学者，可是在官场上，只是一个进士出身的小京官，人微言轻。
他在西域建省的主张，没有引起当权者的注意。由张格尔入侵西陲所引起的震动，不仅触动了龚自珍，也同样触动着边疆的官员。
道光十一年（1831年)，扬威将军长龄率兵征剿入侵南疆的张格尔之兄玉素普，事平之后，长龄奏请在南疆各城设立同知、巡检等文职官员。
虽然未尝明言设置郡县，但与郡县并无本质差异。
长龄是清廷信赖的蒙古族高级官员，所提建议仍然被道光帝否决，理由是乾隆帝统一西域以来已60多年，在此期间从未提出要设文官。
如果必须添设文职，早先一定已经筹及，哪会等到今天？
统治者只知遵循祖制，墨守成规。而建立行省将涉及到新疆统治体制的重大改革，已经开始走下坡路的清王朝，是没有勇气进行这种改革的。
然而，自同治三年(1864年)新疆各族反清斗争，以及同治四年阿古柏的入侵，造成了新疆十多年的动乱，加速了新疆农村社会的动荡与崩溃。
及清政府收复新疆，它所面临的是：“屋舍荡然”、“榛莽丛杂”、满目焦土，“靡有孑遗”，人民亟待救济；王公、伯克的景况也好不了多少。
只有哈密郡王“所部回众尚多，差堪自立”，其它各处的王公、伯克早已“家产荡尽”，“卯粮寅支，负债既深，拮据万状”。维吾尔族的王公、伯克，在农民起义过程中遭到了一次重大的打击。
率领清军南征北战、征战各地的湘军总统刘锦棠，向清廷奏报道：“旧制…荡然无存，万难再图规复。”
新疆的现状，迫使统治者考虑如何才能迅速恢复统治秩序的问题。
光绪三年（1877年)，清军在新疆节节胜利的时候，朝廷给陕甘总督左宗棠发出谕旨，要他对新疆今后的工作作出通盘筹划。
不出一个月，左宗棠便上奏《遵旨统筹全局折》，正式提出了在新疆建立行省的建议。
左宗棠在奏折中说：
立国有疆，古今通义。规模存乎建置，而建置因乎形势。必合时与地通筹之，乃能权其轻重，而建置始得其宜。
重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。西北指臂相联，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕甘山西各边时虞侵软、防不胜防，即直北关山亦将无晏眠之日。
最后他提出：
为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省，改郡县，事有不容已者。
他从行政建置必须因时因地而变易，说到保卫西北边疆的重要意义，最后归结到新疆建省是客观形势的要求。
半年多以后，南疆全部收复。他再一次向清廷提出新疆建省事宜。
新疆建省，涉及统治体制的重大改革，将会产生何种结果，清廷不得不慎重考虑。
所以，对左宗棠的两次奏请，一直迟迟不作答复。
光绪四年九月，清廷才在一份上谕中提出了一连串的问题：
“郡县之制以民为本。…除旧有各州县外，其余各城改设行省，究竟合宜与否？…徜置郡县，有无可治之民？不设行省，此外有无良策？”命令左宗棠“求一可进可退之计”。
同年十月，左宗棠复奏《复陈新疆情形折》。
文中认为：
时至今日，只管军政不理民事的军府制，已经行不通了。南疆民政事务，悉由本民族的王公、伯克治理。
其结果是“官民隔绝。民之畏官，不如畏所管头目。官之不肖者狎玩其民，辄以犬羊视之。凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威。民知怨官，不知怨其所管头目。”
如果将民政事务，“责成各厅、州、县，而道、府察之，则纲目具而事易举，头目人等之权杀，官司之令行，民之情伪易知，政事之修废易见。长治久安之道，实基于此。”
加之南疆初复，经过招纳流亡、修治水利，农民已被安置在各地垦种，“即以目前论之，亦非无可治之民”。
更何况，收复各城所建立的善后局，已经接管了许多从前是王公、伯克权力范围以内的民政事务。
“是南北开设行省，天时人事，均有可乘之机。”
他还提醒清廷必须抓住时机，“失今不图，未免可惜”。
左宗棠的两番议论，从维护清廷的统治利益出发，论证了新疆建省的必要性、可能性和紧迫性，终于引起朝廷的重视。
同年12月，清廷在一份上谕中说：
“新疆议设行省，事关创始。…刻下伊犁未经收还，一切建置事宜尚难速定。…俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效”。
既称改设郡县，又说尚难遽定，只不过表示了同意建省的意向，而一切都得等收回伊犁之后再作决定。
清廷在新疆建省问题上的犹豫不决，举棋不定，反映了满洲亲贵对于统治权力逐渐衰退和转移的不满。
按照清代制度，实行军府制的各边疆地区，将军、参赞、领队及办事大臣等缺，都由满洲贵族官僚担任，汉员不准涉足染指。
而建立行省的地区，都是满汉兼用，且以汉员为主。
经过太平天国为代表的全国农民起义高潮之后，支撑清王朝的并非当年叱咤风云的八旗兵，而是汉族地主官僚招募的湘军、楚军、淮军等。
即使僻远如新疆，驱逐敌寇的也是从内陆出关的湘军、豫军、蜀军等。
随着新疆各城的光复，军队中的官员与幕僚都参与了善后局的工作，事实上掌握着新疆各地的统治权。
这些情况都迫使清政府不得不作出比较现实的决策。
因此，伊犁收回后的光绪八年，当新任陕甘总督谭钟麟、新任督办新疆军务的湘军总统刘锦棠、以及业已调任两江总督的左宗棠先后启奏朝廷，将新疆建省问题的讨论，从一般性议论推进到实质性的讨论具体方案阶段。
清制，各省地方政府长官称巡抚，总揽一省军民要政；地方最高长官称总督，辖一省或二三省不等。
左宗棠原先所拟方案，与龚自珍所议新疆总督、巡抚并设是相同的。
新疆如设总督，就不再隶属于陕甘总督。如仅设巡抚，则仍受陕甘总督节制。
光绪八年三月，谭钟麟所提新疆建省事宜云：
新疆镇迪道早已恢复，伊犁人口锐减，不必委派更多的官员，只有南疆各城要请刘锦棠“分别地方广狭繁简，设立丞口、牧令等官”，“如果地方日增富庶，然后递设督抚以统辖之。”
否定左宗柴所提新疆先简督抚的意见，奏请先设道府州县，将“递设督抚”之事放在“如果地方日增富庶”之后，事实上是将新疆建省一事推迟了，至少是自己不愿放弃对新疆事务的管辖。
3个月之后，刘锦棠在奏折中提出了自己的新疆建省方案。
省会设巡抚一员，驻乌鲁木齐，受陕甘总督节制。
省下设三道：
镇迪道，将甘肃省镇迪道所辖各州县和安肃道所辖哈密合并建成；
阿克苏道，辖阿克苏、喀喇沙尔（今焉耆）、库车、乌什等原东四城各地；
喀什噶尔道，辖喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌（今莎车）、和阗等原西四城各地。
道以下设府、州、厅、县。
伊犁仍设将军，统管伊犁、塔城两处边防，不再总统全疆军务；塔城增设副都统一员。
显然，刘锦棠关于新疆仅设巡抚、不设总督，仍隶于陕甘总督的奏折，是为了照顾谭钟麟；各地均设道府而伊、塔不设道，虽与左宗棠原议相同，但未尝不是为了处理好与满洲亲贵、现任伊犁将军金顺的关系。
此后金顺去职，伊、塔随即设道，便是明证。
继刘锦棠之后，左宗棠亦上书清廷，仍以新疆应督抚并设、分辖南北为请。
然而，朝廷最后批准的是刘锦棠的方案。
光绪九年，刘锦棠奉旨委任了南疆各道、府、厅、州、县的各级官吏，十月筹备皆妥，户部奏请添设新疆巡抚、布政使。
不久，刘锦棠被任命为首任新疆巡抚，甘肃布政使魏光焘调任新疆布政使。
至此，新疆建省完成。
由于俄国割占了巴尔喀什湖以东、以南几十余万平方公里的领土，新疆的行政中心不得不从伊犁东移，省会设于迪化（今乌鲁木齐）。
新疆建省的意义不仅在于加强了清在新疆的统治，而且推行了田赋、屯田、采矿等诸项颇有成效的改革，社会经济开始稳步发展。
此外，由于新疆经济亟待恢复，需要大量人力，建省后清政府取消了内陆人民移居新疆的人为障碍，内陆汉族大量迁入新疆。
移民迁居新疆不仅促进了经济的恢复，而且充实了边疆的防卫力量。
（正文完）
联系客服
