【分享】转变职能 优化环境 扩大成果 繁荣市场——文市发[2014]第41号和42号文件解读
          
        日前，两份对上网服务业未来发展将产生重要影响的文件发布，即《文化部 工商总局 公安部 工业和信息化部关于加强执法监督完善管理政策促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知》（文市发〔2014〕41号）、《文化部关于推动互联网上网服务行业转型升级的意见》（文市发〔2014〕42号），这两份文件的发文单位、执行单位和关注方向不同，但所体现的政策意图是一脉相承的，都紧紧围绕转变政府职能、优化产业环境、扩大试点成果、推动上网服务市场繁荣这一主线，故本文试综合加以解读：

一、两份文件出台的背景
       简要归纳，至少有三个方面的背景因素：一是党的十八届三中、四中全会关于转变政府职能、建设法治国家的相关精神，需要在相关政府部门对上网服务行业的管理政策上得到更加全面的贯彻落实。二是文化部领导对上网服务业的发展高度重视，读者可以通过详阅本期刊登的对项兆伦副部长的独家专访得到认知。三是上网服务业的转型升级经过四个城市的试点，取得了一定成果、积累了经验，开始进入扩大试点、突破难点的阶段，迫切需要新的政策体系提供支持和指导。

二、两份文件最值得关注的政策要点及其意义
(一)对上网服务业的产业属性、积极作用和发展前景给出定义，成为今后相关政策的理论基石。
       42号文件明确指出：“上网服务行业是诞生于信息化时代、体现科技进步的现代服务业”，这是一个非常重要的定义，对上网服务行业进行了准确定位。该文件在这一定义后，用长达逾百字的篇幅高度肯定了上网服务行业在城乡发展、满足消费、丰富文化生活、实现就业、拉动内需等诸多的社会价值，并且用“广阔的市场需求和创新潜力”概括了上网服务业的发展前景。上述对属性、作用和前景的定义振奋人心、来之不易，代表着两份文件的政策出发点，也将成为今后各级政府制订和实施上网服务业各项政策的理论基石。
(二)标志上网服务业管理的新型政府职能的确立和系统化。
       党的十八届三中全会提出要切实转变政府职能，新型政府职能有两个关键点，就是法治政府和服务型政府，党的十八届四中全会则进一步对法治政府依法治国提出了更加全面的纲领。如果说前一时期政府部门对上网服务业管理政策从严管重罚向引导和扶持过渡，是管理思路的转变；那么两个文件的发布，则是对上网服务业管理的新型政府职能被全面确立和系统化，其要点包括：
1、确立了履行管理职能的目的和方向。
      勿需讳言，是要把上网服务业管弱管死使其自然消亡，还是管活管强使其发展壮大，这是个别管理部门一直没解决的方向性问题。41号文件以各部委联合发文的名义明确提出加强执法监督、完善管理政策是“为营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境，规范市场秩序，改善行业形象，促进上网服务行业转型升级”。
2、贯彻简政放权的原则。
      41号文件以非常鲜明的态度指出“存在行政干预过多、市场机制扭曲、行业缺乏竞争和活力等问题”，42号文件则提出“要坚持以市场为导向，充分发挥市场在资源配置中的重要作用，着力解决市场体系不完善的问题”，切实贯彻了十八届三中全会提出的最大限度减少政府对微观事务的管理、充分发挥市场对经济活动调节机制的精神。落实到具体政策上，包括41号文件提出的完善准入政策，取消总量限制，降低准入门槛，实行先照后证管理，取消对上网服务场所计算机数量的限制；场所最低营业面积调整为不低于20平方米，计算机单机面积不低于2平方米；取消各级文化行政部门对连锁企业设立的认定，连锁规模、连锁方式由上网服务场所自主决定等等，多方位给上网服务业松了绑。
3、强调政府的服务功能，这是新型政府职能的重要内涵。
      贯彻十八届三中全会提出的“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”的精神，体现在两个文件中主要是对市场的规范和对产业的引导。文件提出要“坚持监管与服务并重的原则，实现有效监管，主动服务，良性互动；”，在各部委联合发布的41号文中强调“促进公平竞争”，“鼓励多元化和连锁经营”，要求各地各部门，要“为转型升级做好政策服务”。
四是强调管理对象——上网服务企业的经济主体地位。
       41号文件明确提出要“尊重、保护市场主体的自尊和自主创造性”，这在各部委联合发文尤其是针对上网服务业的管理发文中是非常难得的表述。42号文件则提出“注重保护企业的自尊、自信，激发企业提高经营服务水平的内生动力，维护企业合法权益”。这些都既体现了党的十八届三中全会确立企业投资主体地位的精神，又充分贴合了上网服务企业长期被歧视、被严管的行业现实。
五是确立“全领域监管”的管理理念，这是依法履行新型政府职能的管理方式。
       即从重事前审批轻事后监管转变到对经济活动的全领域进行监管，实际上管理部门的任务不是轻了而是更重了，但履行职能的效果会更好。两份文件结合上网服务业的新形势，在对各部门强化监督提出执法要点的同时，也对执法行为向新型政府职能靠拢提出了要求，即“要做到严格执法与人性化服务相结合、依法取缔与政策疏导相结合”，贯彻了党中央对转变政府履行职能的方式方法方面的相关精神。
(三)标志着上网服务业转型升级取得阶段性成果，进入新的发展阶段。
      42号文件指出：“2013年12月以来，北京、上海、河南、湖南等地开展了互联网上网服务营业场所（以下称“上网服务场所”）转型升级试点工作，现已取得初步成效。试点场所营业环境敞亮整洁，服务水平明显提高，多元经营效益开始显现，社会和行业形象大幅度改善，开始成为独具特色的现代文化休闲场所和社区信息服务平台。”这是对近一年来上网服务行业转型升级阶段性成果的概括和肯定，以这两份文件的发布和转型升级高峰论坛在上海的召开，标志行业转型升级工作进入了新的发展阶段。
(四)确立了转型升级在行业管理工作中的地位
      转型升级工作在各级文化管理部门对上网服务业的管理中，是工作的一部分还是引领全局工作的“牛鼻子”？文件通过分析转型升级工作的作用给出了明确的答案，41号文件指出：“推动上网服务行业转型升级，既是提高行业经营效益、提升行业整体水平、改善行业形象的迫切需要，也是降低政府监管成本、提高监管效率、促进社会与行业良性互动、从根本上解决上网服务行业深层次问题的重要举措。”42号文件要求“推动上网服务行业转型升级是今后一段时间上网服务行业管理工作的重点。”显然，抓住了转型升级这个“根本”这个“重点”，才算掌握了行业管理的主动权。
(五)进一步明确了转型升级工作的目标
       文件提出：“要以‘转型升级、提升形象’为目标，完善管理政策，鼓励上网服务场所探索多种业态和经营方式，改善环境，优化服务，提升行业整体形象。努力把上网服务场所改造成为适合不同消费群体，兼具上网服务、社交休闲、竞技娱乐、电子课堂、远程服务、电子商务等功能，在公众文化生活中起积极引领作用的社区信息服务平台和多功能文化活动场所。推动上网服务行业发展成为具有现代管理水平的服务业。”以上目标的确立，将有助于彻底解决一些地方部门和企业对转型升级存在“往哪里转”的迷茫，统一全行业转型升级的努力方向。
(六)抓住了推动转型升级的四个关键点
       转型升级工作千头万绪、社会对上网服务业改变形象的关注点非常之多、五花八门，从哪些要点切入才是撬动转型升级工程的杠杆，两份文件基于对现状的调查研究，给出了四个关键词，即：环境、管理、业态和服务。
       环境：是社会对服务业最直观的认知和体验，“脏、乱、差”不解决，上网服务业的行业形象难改变，42号文件把改善上网服务场所环境列为四项主要工作内容之首，提出 “要把改善上网服务场所环境作为推动行业转型升级的重要内容”，目标是“使之成为敞亮、开放、整洁的公众文化场所”，要求通过加强监督指导，“彻底改变其光线昏暗、环境不佳的状况”。从各试点城市的实践充分证明，社会公众对上网服务营业环境的全新面貌反响最热烈、最欢迎；明亮整洁的环境成为上网服务企业提升管理水平、嫁接拓展新业态、融入社会价值链条的平台和起点。
       管理：行业提升要依靠企业内功，全行业的转型升级必须基于众多行业成员自身的经营管理水平的提升来实现。41号文件提出要“鼓励上网服务场所发展连锁经营，以连锁推动规范化经营管理，以连锁促进行业的转型升级。”，42文件则要“引入先进管理理念和运行规范”，并在工作要求中提出要“加强对上网服务行业从业人员的培训，提高从业人员经营管理水平。”，明确了“通过三年时间，基本对全国上网服务企业主要负责人培训一轮”的具体努力方向。
       业态：多元化经营是上网企业转型升级的方向，两份文件分别在政策保障和支持措施方面做了部署。41号文件提出“鼓励上网服务场所丰富经营业态。上网服务场所兼营其他服务项目，应依法依规办理相关手续。”，相信这一规定将进一步澄清个别地区对上网服务企业的业态限制的政策模糊。42号文件则细化了多元化经营的方向：支持上网服务场所组织电子竞技、棋牌比赛等活动，开设观影、观赛、体感游戏等功能区，扩大消费人群，尤其是吸引中老年人参与活动，改善用户结构。上述表述为上网服务企业的业态多元化开出了政策扶持的“红名单”，应成为广大企业重点拓展的方向。
       服务：上网服务业要提升社会对上网服务业的评价，仅仅是自身经营状况的规范和改善显然是不足以实现的，必须要依靠融入社区、贡献社区，向社会公众提供更有正面价值的服务。这些服务在助力社会认知改善的同时，也为上网服务业开拓了广泛的增值空间。41号文件提出“鼓励上网服务场所发挥遍布城乡、靠近社区的优势，参与城市社区和农村地区公共文化服务体系建设，为居民提供多方面的网络文化服务，拓展公共文化服务范围”。42号文件则进一步细化了配套政策，即“鼓励把符合条件并积极参与公共文化服务的上网服务场所，纳入政府采购范围，实行购买服务，积极开展社区电子课堂、网络代购、远程健康咨询等便民服务，参与文化下乡、科技下乡等活动。鼓励农村地区有一定经营管理水平的上网服务场所参与农村公共文化服务，设立并逐步增加公共文化服务项目和内容，将上网服务场所纳入社会公众和基层组织的监管视线。”相信这些政策的落实，势必成为上网服务业加速融入社会公共服务的催化剂。
       笔者（陈胜喜）在最近关于对上网服务行业转型一年来最显著成果的采访中，听到最多不是对遍地开花的上网服务新业态的赞叹，也不是对新业态场所明亮、整洁、优雅环境的嘉许，而是对行业自信和士气空前高涨的好评。相信两份文件的发布必将成为全行业同仁的又一强心剂，两份文件的宣传贯彻也将成为全行业统一思想、目标和方向的齐心剂，两份文件的实施必将成为产业全面升级的驱动剂和发展历史上的里程碑。