彭剑：清末新政能实现君主立宪吗？

作者：彭剑

来源：《历史评论》2022年第4期

清末新政“顶层设计”抓不住要害、分不清主次，皇室又携私心，组建“皇族内阁”，企图用钦定的办法来“巩固君权”，结果是宪政不仅未能“安民”，反而尽失民心。

庚子事变后，清廷重启改革，时称“庚子新政”或“庚子后新政”，今日学界则称之为清末新政。清末新政虽在某种意义上取得了一些成绩，但更多的是欺骗人民，尤其是进入预备立宪阶段后，这种情形更为明显。然而从20 世纪90年代开始，社会上和学界出现一种“新见”，认为清廷的改革有诚意、有规划，若无辛亥革命打断其进程，清末新政一定能使中国实现从君主专制向立宪政治的转轨。这一见解似是而非，不可不辩。

失败的顶层设计

1906年清廷启动预备立宪时，对如何“预备”并无规划。磕磕绊绊两年后，才公布了《宪政筹备九年清单》（以下简称“《清单》”），分年列示1908—1916年预备立宪应办事宜，堪称预备立宪的“顶层设计”。然而这一设计存在诸多问题，尤其是预备事项中有20%属于一般行政事务，与宪政建设毫无关系！且在《清单》公布后不久，清廷又谕令各部院制定本机构的九年清单。于是，外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部、修订法律馆等纷纷出台各自的九年筹备清单。其中一些部院的清单，如农工商部的共列128项，无一与宪政有关。

这种抓不住要害、分不清主次的设计，带来了严重后果。其一，对财政造成破坏。庚子以后，由于巨额战争赔款，国家财政本已异常艰窘，这时既然确定预备立宪为当下急务，那么就应集中力量办大事，其他政务稍微让道，不可齐头并进，至少不与急务争夺资源。但按清廷的设计，一切政务都被贴上预备立宪的标签，各部院均以自己所主持的政务与预备立宪有重要关系为由抢夺资源。这导致《清单》施行两年后，便出现财政无以为继的现象，不仅中央财政大坏，国库空虚，地方财政也很糟糕，“无一省不在窘乡”。

其二，造成社会动乱。庚子以后，因赔款累累，新政繁兴，各级官员主要以加捐的办法来解决经费困难问题，时人称“理财惟以加捐为要术”。进入预备立宪阶段，加捐仍为解决财政难题的主要手段。新政日久，捐税名目日繁，出现“无物不捐”、“捐上加捐”的现象。而所加捐税，主要落到了底层民众头上，宪政就此成了苛政。当苛政猛于虎时，底层民众便揭竿而起。清末十年里，共有大小民变1300多次，大多发生在预备立宪后。

清廷本欲通过新政挽救危机，但“新政之效未见，而天下已骚然不靖”。初衷是借宪政来“安民”的，结果却造成“厉民”的局面；原本想借宪政来“固民心”，结果却是“散民心”，最终动摇了清朝的统治根基。

“巩固君权”的迷思

在一个君主制的国家实行宪政改革，意味着要削弱君权，加强民权。但当时清朝皇室非但不愿意放弃君权，反而希望通过立宪巩固君权。这在制定宪法上表现得最为明显。受日本宪法学界影响，时人将制宪方式分为钦定、协定、民定三种，钦定是君主独断制定，协定是君主和人民协商制定，民定则由人民制定。通过1905年派五大臣出洋考察政治、1907年派三大臣出国考察宪政，以及受伊藤博文、穗积八束等的“启发”，清廷认定钦定制宪最有利于“巩固君权”。

在这一思路的指导下，非但1908年出台的《宪法大纲》以“巩固君权”为旨归，而且特别说明将来起草宪法要以该文件为蓝本。与《宪法大纲》同时发布的《清单》规定，颁布宪法在先，召集国会议员在后。这一安排的用意至为明显，如果召开国会在先，作为立法机关，国会必然会参与制定宪法，那么宪法就无法“钦定”，“巩固君权”就会落空。在野精英对皇室的这点心思看得清清楚楚，他们借助报刊呼吁一定要允许人民参与制定宪法，但清廷置若罔闻。1911年夏正式起草宪法时，清廷严密封锁消息，几名官员或躲进寺观名山，或躲在紫禁城焕章殿，以极其秘密的方式开展工作。然而，就在清廷一意孤行、坚持钦定时，武昌起义爆发了。形势急转直下，清廷不得不放弃钦定，表示要将制宪权交给民意机关资政院，以挽回民心。但为时已晚，人民以行动表达了对执意“巩固君权”的清廷的厌弃。

清廷“巩固君权”，不仅意在保住君主大权，还欲借此为皇室捞取更多权力。预备立宪后，皇室把持朝政达到登峰造极的地步：1906年官制改革后，中央政府由11部组成，共有尚书、大臣13人（外务部有会办大臣2 人），其中满人7人、汉人5人、蒙古人1人，满人中有4人为皇族。1907年6月，任命醇亲王载沣为军机大臣上学习行走。同年9月，任命贝子溥伦为资政院总裁。1908年2月，实授载沣为军机大臣。1909年7月，载沣以摄政王身份摄行海陆军大元帅，以其弟载洵为筹办海军大臣，旋又以其另一弟载涛管理军咨处，形成三兄弟把持军政的局面。1910年8月，贝勒毓朗补授军机大臣。1910年11月，任命镇国公载泽、贝子溥伦为纂拟宪法大臣。1911年，“皇族内阁”出台。

清廷推出“皇族内阁”是极其短视的做法。历朝历代，虽号称“家天下”，但基本只限于君主世袭。如果皇室在君位之外还要垄断政府其他职位，那就真的成了“孤家寡人”。加之清代满汉关系一直非常微妙，所以，清廷企图集权于皇族的影响尤为恶劣。也正因此，辛亥革命期间，愿意为清廷卖命者寥寥无几，而临阵观望者比比皆是，倒戈相向者亦所在多有。这种情况的出现，并非“人心不古”，而是预备立宪期间，清朝皇室私心太重所致。自身无道，又焉能企望多助？

所谓“新见”的盲点

认为清廷能够成功立宪的所谓“新见”，并未看到清廷的改革从根本上违背了立宪要限制君权的基本原则，实则早已走上了与宪政南辕北辙的不归路。

清廷立宪师法日本，日本确实通过立宪巩固了君权，但这只是立宪的特例，而非立宪的通则。各国之所以会有立宪运动，都是人民不满于君主专制统治，起而反抗，结果都是民权得到伸张，君权遭到削弱。唯独日本，立宪之前国家大权不在天皇，而在幕府。天皇名号虽尊，但徒拥虚位。倒幕立宪后，将原属幕府的一部分权力划归天皇，因此在立宪之后出现君主权力增强的现象。也就是说，同样是立宪，在一般国家，因立宪前君主拥有专制大权，然后通过削夺君权而成；而在日本，则因立宪前君主徒拥虚位，乃通过加强君权而成。

在立宪前，清朝皇帝不像日本天皇那样没有实权，因此，日本不应成为清廷师法的对象。而清廷之所以坚持师法日本，是因为看到日本通过立宪加强了君权，与其一心死守君权的私念相合，并未深究日本的情形是否符合立宪的通例，也未深究中国在立宪前的情形是否与日本相同。结果，它越是一意孤行要巩固君权，越是让人觉得它缺乏改革的诚意，最终失去了统治合法性，君权、君位并失。

预备立宪本是清廷为挽救自身统治而被迫采取的措施，时人称为“宪政和平调胃汤”，但服用之后，不仅“未见转机，而病乃益将加剧”。这一方面因为清朝统治者私心太重，沉溺于“巩固君权”；另一方面在于政策“顶层设计”失败，进一步破坏了本已窘迫不堪的财政，甚至引发社会动乱。到1910年前后，清廷财政囊空如洗，地方督抚争权夺利，绅士躁动不安，民变蜂起，改革举步维艰，难以为继。由是，一个剧变的时代就要来了。

作者单位：华中师范大学中国近代史研究所