赋予设区的市地方立法权

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    十二届全国人大常委会第十次会议初次审议了立法法修正案草案，草案拟将过去49 个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282 个设区的市。全国人大常委会法工委有关人士表示，“这是分量比较重的一个修改”，是落实党的十八届三中全会决定确定的改革任务的一项重要举措，与我国的立法体制密切相关。

“较大的市地方立法权”的由来

    “较大的市”，“大”不是单纯指人口多、面积大、GDP 高。从行政区划的角度来说，宪法规定较大的市分为区和县。立法法则是从地方立法权角度来考量，但是实际上两者的内涵一致，都是指设区的市。

    较大的市的立法权，是伴随着几次地方组织法的修改及立法法的制定逐步形成的。

    1982 年修改地方组织法时，考虑到一些较大的市的政治、经济、文化地位比较重要，也需要根据本地方的实际制定地方性法规，因此，修改后的地方组织法规定，省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。”1986 年修改地方组织

法时，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”，修改为制定权，但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000 年制定立法法时，又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。

    1984 年至1993 年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19 个设区的市享有较大的市地方立法权。目前，在全国282 个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49 个，包括27 个省会市、18 个经国务院批准的较大的市（其中，重庆市在1997 年经全国人大批准为直辖市）以及4 个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的233 个。

较大的市地方立法权“有限开闸”

    较大的市制定地方性法规，是地方立法的重要组成部分，对于推动本地区经济社会发展和民主法治建设的进步，发挥了积极作用。近些年来，一些全国人大代表和政协委员多次提出议案、建议和提案，要求增加具有地方立法权的较大的市的数量，不少设区的市也提出赋予其较大的市地方立法权的要求。

    全国人大常委会法工委主任李适时在作草案的说明中指出，落实党的十八届三中全会精神遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，本着积极稳妥推进的原则，草案规定，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规，并建议由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。

    地方立法权的“有限开闸”得到了许多法律界人士的肯定，社科院法学所所长李林表示，从民主政治方面来讲，更有利于公民直接参与立法，从完善人民代表大会制度来讲，这种立法权的扩大，对“人大立法权”这一制度权利的具体化、实际的实施更有积极的意义。

    草案将较大市立法权限定于“就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规”，不仅符合立法法关于地方立法权限的相关规定，同时突出了这些事项对于城市管理的重要作用。

    值得注意的是，草案还明确规定，本行政区域特别重大或者社会普遍关注事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

　　

“收放之间”引热议

    从49 到282，地方立法权的扩充步子迈得很大。在常委会审议中，“收放之间”热议不断，有些观点甚至可谓“针锋相对”。

    苏晓云、乔晓阳、郎胜、陈建国、彭森、罗清泉、沈春耀等常委会委员赞成赋予较大市地方立法权。

    罗清泉委员认为，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量是十八届三中全会关于立法工作的重要决策。这对于全面深化改革，提高城市法治建设水平、城市管理水平，促进城市经济社会健康可持续发展都有重要意义，这次立法法修改应该认真贯彻。

    苏晓云委员认为这是草案的一个很大亮点。他说，随着经济社会的发展，设区的市根据本地实际制定地方性法规的需要是普遍的，同时对地方人大工作也是一个充实和完善。

    沈春耀委员认为很有必要，适应了我们国家快速发展的客观要求，特别是城镇化发展。

    谢小军委员、刘政奎委员等对草案提出了不同看法。

    谢小军委员认为与其放，不如收。他说，如果这样一放开，我们的国家将会针对某一事项有上百部法律。如果用法律，不如由当地来出规章制度进行解决。另外，我们现在的法律体系基本完善，最重要的是立法质量要高，如果把立法权放得太宽，立法的质量很难保证。

    刘政奎委员认为，赋予设区的市地方立法权必要性不大。现在的法律体系已经形成，立法也越来越细化，地方立法的空间已经不大。另外，现在省、自治区人大常委会的立法内容与上位法很多是重复的，有些只是相关上位法内容的重新整合而已，再下放一级，重复现象会更多。至于个别地区的特殊需要，可由省、自治区人大常委会单独立法。其次，与现在简政放权的改革方向也不一致。现在省、自治区人大常委会的立法，绝大部分都是由政府部门提出，人大主动立法的比例很小，部门立法很容易将部门的权力、利益法律化，如果再下放一级，这种情况只会加重，不利于简政放权。

    全国人大代表阎建国认为，立法权还是不能太多，因为我国的法律特别多，只要有立法权就去立，这不是最好的方法。应该由全国人大进行顶层设计，把权力集中在全国人大的层面，立法应该少而精。

    还有许多委员对条文具体规定提出建议。

    王毅委员表示，扩充立法主体是非常重要的，但扩充的同时应该注意权责一致，必须保证地方立法机关的立法质量。他指出，从目前地方立法情况看，地方立法的质量不高，以修改环境保护方面的法律为例，北京、湖北、贵州等地的大气污染防治、生态文明建设等相关立法都有不少硬伤，有的制定得太原则，究其原因，与地方立法机构能力不足及时间仓促有很大关系，应考虑制定配套的立法指导和提高地方立法能力的规定。此外，为确保地方立法质量，还应增加对地方立法的咨询程序和审查程序规定。

    信春鹰委员也指出，现在有专家表示担忧，担心立法权会被滥用。在这个层面上，民主的范围和程序能不能保证？会不会成为长官意志的工具？能不能符合国家法制统一的要求？她希望立法机关关注这个问题，一方面要扩大民主，另一方面要强调制约，完善程序。比如提案权，具体程序，都要明确。不能领导一拍脑袋说这事人大立个法，法就出来了，这样不符合制度本意。

    乔晓阳委员认为，赋予地方立法权需要理顺四个问题：一是，立法主体增多，在普遍开花的情况下，给一个省范围内的法制统一就会带来新挑战；二是，普遍开花以后，各市都执行本市的地方性法规，省级地方性法规还有什么作用？三是，许多设区的市立法力量还远远不够，还没有条件制定地方性法规；四是，较大的市制定的地方性法规要报省人大常委会批准，目前一般一个省只有两三个较大的市报批准，对省级人大常委会负担不大，将来如果有十几个、二十个较大的市的地方性法规要报批准，省级人大常委会如何完成这个任务？为此，立法法修改要从实际情况出发，规定由省级人大常委会确定具体步骤和时间，哪个先搞、哪个后搞，避免一下子普遍开花的问题。

    郎胜委员表示，将立法权扩大到所有设区的市，虽然对具体的实施步骤作了原则性的规定，由省人大常委会来确定，但仍显粗放，还是规定一个相对好操作的标准、杠杠为好，以便于省人大常委会掌握。

    争议颇多，是收？是放？还是放的同时扎紧制度的篱笆？一审过后，草案尚需更多磨合。（文／本刊记者 彭东昱）