农民建房该怎么管 |
——以江西省上饶市为例 |
国土资源网 (2011年5月19日 11:27) |
■ 江西省上饶市国土资源局 蔡建平 农民建房管理是基层国土资源管理的重要工作，也是实际管理工作中的薄弱环节。近年来，随着国家一系列强农惠农政策的深化实施，农村经济社会迎来了发展新阶段。农民收入不断提高，改善居住环境的要求日益迫切，相继出现建房高峰期，也给耕地尤其是基本农田保护工作带来巨大挑战。如何正确处理好贯彻落实国家政策、促进经济增长与规范建房管理、 严格保护耕地之间的关系，把政策执行到位，把好事做好，是国土资源部门当前及今后一段时期必须高度重视、严肃认真对待的重要课题。 存在问题 上饶市位于江西省东北部，以“山郁珍奇”、“上乘富饶”得名，但同时也是耕地资源相对稀 缺的城市。全市耕地面积仅688万亩，人均约1亩，低于全国平均水平。全市共有乡镇186个，行政村2084个，自然村18000个，65%左右人口居住在村镇。在这样一个人口庞大、耕地稀缺的农业大市，农民建房管理工作的重要性不言而喻。近年来，农民建房管理问题已日渐成为上饶市在加快统筹城乡一体化发展、严格保护耕地中面临的一大难题，主要体现在：一是未批先建、乱搭乱建、超面积建房等现象时常发生，已成侵吞、减少耕地的一个重要 因素。二是空心村现象在各个地方日渐增多。三是农民建房收费禁而不止，乡镇、村组采取“以罚代批”，维持“以病养医”的局面。四是土地执法监管成效不明显。 三方面原因 从历史发展的角度审视，农民建房问题属于经济社会转型期的特有现象，也是历史、文化以及经济发展等各种因素综合作用的结果。农民建房问题产生的原因可从三方面分析： 从农民自身看。受传统封建习俗影响，农民在选址建房上普遍讲究朝向、风水，喜好攀比，随意性强。在建房整体布局上不求统一，在建房规模上贪大求深，农村村庄布局因此呈现出乱、散、小等特点。同时，指标意识不强，土地私有观念浓厚，“谁耕种，谁占有”的思想根深蒂固，认为占用耕地建房是自己的事，或以为只要村委会同意、交了钱即可，怎么建也不违法而属理所应当。 从政策角度看。一是村庄规划问题。村庄规划编制工作严重滞后，仅有少数行政村编制了村庄规划，大多数自然村没有规划。而已编制规划的行政村，对村庄规划的实施力度不够、效果不明显，存在村庄规划与土地利用总体规划不衔接、与经济发展水平相脱节等问题。二是用地指标问题。以上饶市为例，约有430万人口居住在农村，按照每年0.8%的建房比例，每年约有3.4万例新增建房，除去拆旧建新、利用空闲地等建房，预计每年农民建房需占用新增建设用地面积超过3600亩，而全市每年新增建设用地指标仅有9000余亩，安排到农民建房的计划指标仅1000多亩，相对于旺盛的需求而言是杯水车薪。三是城镇化带来的问题。目前，上饶市的城镇化率为35.5%，按每年3%的增速计算，每年大约有20万农村人口转为城镇人口。但从农村搬进城市居住的人口，并未将农村原有的宅基地予以退出，而是成为“两栖居民”，这就造成了另一种形式的“一户多宅”，加剧了农村空置房，乃至空心村的产生。从管理制度上看。一是农民建房审批效率不高。 从农户申请、各级审核到最终批准，程序复杂，过程漫长，建房迫切者往往不等批准就擅自先建，以致违法违规。二是基层土地执法监管力度不大，土地动态巡查成效不明显。针对农民建房点多、面广、线长的特点，执法人员难以在第一时间发现和制止违法行为，而且土地执法监管的手段偏于单一，力度偏软，尤其是土地执法监察在职权设置上并无强制执行力，在查处土地违法案件时，真正的威慑力并不大，难以采取严厉的强制手段拆除违法建房。 六项对策 坚持规划为先导，强化规划的调控作用。规划是规范农民建房工作的“龙头”。破解农民建房难题、引导农民建房向着良性轨道发展，就要全面加强村镇规划的编制和实施，重点实施“三抓”：一抓规划的普及，充分利用国家有关政策，整合使用各类涉农资金，加大对行政村、自然村的规划编制和实施。如玉山县，专门出台了《关于加快推进村庄建设规划工作的通知》，要求2011年年底前村庄规划要覆盖全部行政村。二抓规划的质量，坚持高标准、高质量，既彰显前瞻性，又要因地制宜、量力而行，注重现实可行性，不贪大求洋。三抓规划的落实，编制村镇规划要与土地利用总体规划相衔接，避免村镇规划与土地利用总体规划相脱节、相矛盾而不能实施；建立健全保障规划实施的配套措施，实行村镇规划公示制度，加强对规划执行情况的全程监督、全方位管理。 注重“疏堵结合”。“疏”的核心在于导。首先，要合理配置用地计划指标，在年度新增建设用地计划配置使用上，单独切割 10%以上的计划指标专项用于安排农民建房，并根据各地在建房需求量、违法数量、查处率、土地整治成果等方面的情况确定计划指标的分配额，实行差别化管理。其次，要狠抓农民建房收费治理，对违反规定擅自设置收费项目、提高收费标准、保留明令取消的收费项目及借农民建房审批搭车收费、变相收费等行为进行严厉查处。 “堵”的关键在于防。一是加大执法监管力度。上饶市在市本级中心城区构建了市支队、分局大队、乡镇基层所、村级信息员四级执法监管网络。二是坚持多部门协作联动执法，强化与公检法司、规划等部门的横向协调联动，建立联合办案、联席会议等制度，形成政府负责、部门尽责的齐抓共管局面。三是鼓励群众自主监管，实行有奖举报等举措，保护好、调动好群众参与监管的积极性，充分激发基层信息员的作用。勤巡查，发现问题于萌芽时期，严密防范，将违法遏制于初始阶段。 注重工作创新，寻找解决问题新思路。治顽疾需下猛药，更要特效药，特效药就要新配方。在加强农民建房管理上，既要打好规定动作，也要尝试创新 “自选动作 ”。一是完善宅基地台账登记管理。玉山县对全县农村每户人口、年龄结构、宅基地位置、占地面积、建筑面积、房屋结构、新旧程度和用地审批等实行严格登记造册，建立台账，登记率达 97.78%，为 “一户一宅 ”政策的严格执行奠定了扎实基础。二是完善宅基地发放程序。实行“三榜公布 ”制度，对申请宅基地的户主名单、村委会上报名单和依法批准的建房户名单，村委会都要张榜公布，接受群众监督。严格实行 “三到场 ”制度。三是搞好创新试点。按照国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》的有关精神，信州区制定了《上饶市信州区完善农村宅基地管理制度工作方案》，积极探索开展完善创新农村宅基地管理制度试点。其核心内容是更加科学地确定农村居民点布局和规模，改进农村宅基地用地规划管理模式，创新宅基地及时有序退出机制等管理制度，鼓励和引导农民建房尽量使用村内空闲地、荒山荒坡、老宅基地，减少使用耕地。
借助新政策，构建新平台统筹推进。农民建房管理既是一项直接面向村民的工作，也是加快农村整体发展、构建社会主义新农村的基础核心工作。因此，在加强农民建房管理上要坚持借平台、抓统筹，重点是要和社会主义新农村建设（包括重点镇、示范镇建设）、农村土地综合整治以及城乡建设用地增减挂钩等工作统筹结合起来，构建强化农民建房管理的综合平台。通过与社会主义新农村建设结合起来，加快完善农村基础设施建设，改善农村整体居住环境，根除因区位不佳、交通不便等因素导致形成的空心村、空壳房等现象。通过与农村土地综合整治工作结合起来，充分整合使用涉农资金、政策和技术优势，挖潜盘活农村存量建设用地，合理保护和优化农村生态环境。通过与城乡建设用地增减挂钩相结合，推进拆村并点、迁村腾地等工作，有效破解城乡建设用地指标瓶颈，并加快推动工业向园区集中、人口向新村集中、农村向城镇集中。 坚持不懈抓宣传。农民建房秩序混乱的一个重要原因，就是一些村民法律知识缺乏、法制意识薄弱。因此，要坚持不懈地抓好《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规及政策的宣传、普及教育，保证宣传工作常态化、日常化，尤其在 “防灾减灾日 ”、“全国土地日 ”期间，通过开展送法下乡、召开土地管理法律知识讲座、张贴标语、条幅等通俗易懂的形式，提高广大群众的指标意识、规划意识、守法意识及耕地保护意识，使大家认识到依法用地建房、保护耕地是利在当代、功在千秋的大事好事，自觉遵守土地管理法律法规和政策。 摘自《中国土地》2011.03 |
联系客服
