非法占用农用地罪，是土地犯罪中较为常见的一项罪名。笔者试结合工作实际，谈谈自己的认识。
对于如何认定该罪名，主要存在两种观点，第一种观点认为，构成非法占用农用地罪的客观要件是“数量较大”，或者“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，只要两者具备其一就可以构成该罪。这种观点将破坏耕地与非法占用耕地两种不同的行为割裂开来，认为非法占用耕地达到一定数量，即使未造成耕地的毁坏，也侵犯了刑法所保护的法益。我国刑法也未明确指出需要两个条件同时具备，故具备其中任一条件，皆可构成“非法占用农用地罪”。如圈占耕地，虽然仅限于圈占，并未通过建设毁坏种植条件，但改变了耕地的用途，即不再用于耕种，一样构成“非法占用农用地罪”。第二种观点认为，构成非法占用农用地罪的客观要件是“数量较大”，并且“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，二者必须同时具备。因为非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染，造成耕地大量毁坏，使耕地长期不能恢复耕种条件。这才是刑法介入的尺度。一般地改变农用地用途，未造成农用地毁坏的，只是一般性行政违法行为。不能构成本罪。
那么第一种与第二种观点哪个正确呢?笔者同意第二种观点。
1997年《刑法》第三百四十二条表述的逻辑结构为递进式，“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大”是条件，“造成耕地大量毁坏”是结果。只有“造成耕地大量毁坏”的结果，才有“处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”的刑事处罚。虽然2001年《刑法修正案(二)》对刑法第三百四十二条进行了修改，但只是将耕地改为农用地，表述的逻辑结构并未变化。“数量较大”，仍然是“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途”的补语，是“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”这个结果的前提条件，只有“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的结果发生了，才可构成犯罪。
《土地管理法》第七十四条重点强调了毁坏耕地的几种形式 “违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”和造成的后果“破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化”。此条虽然设定了刑事责任，但并没有提及“数量”。因为刑法第三百四十二条已经规定了数量，只有这样的结果达到“大量”，才构成犯罪。
《土地管理法》第七十六条强调的非法占用农用地违法行为为“擅自将农用地改为建设用地”。分两种情况：一种是“违反土地利用总体规划的”，另一种是“符合土地利用总体规划的”，处理的方式分为“拆除”和“没收”，但处理的对象都是“新建的建筑物和其他设施”，也就是只有占用农用地并搞了建设，有“新建的建筑物和其他设施”时，才进行“拆除”或“没收”处理，当“新建的建筑物和其他设施”达到一定数量，才构成犯罪，构成犯罪的原因，也是因为“新建的建筑物和其他设施”“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的结果。
当然，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”，此处的“土地”，应包括农用地、建设用地和未利用地，即各类土地，并未对“农用地”作特别强调，那么 “农用地”的处理方式与其他土地一样是“责令退还”，非法占用其他土地不会构成犯罪，那此处的“农用地”自然也不会构成犯罪。由此也可以理解为，此处对“农用地”的“占用”，是“改为建设用地”之外的其他“占用”，否则后面的条文就没必要特别强调了。只有擅自将农用地改为建设用地，才可能构成犯罪，而改为建设用地的标志为有 “新建的建筑物和其他设施”，这自然会“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。
从以上分析可以看出，《土地管理法》第七十四条着重规定的是“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的”情形，此处仅指耕地而言，强调了对耕地的特殊保护，而第七十六条则着重规定了“擅自将农用地改为建设用地”的情形，但其结果，都是造成“耕地”或“农用地”“大量毁坏”。“数量较大”与“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”是同时必备的。
《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条对于“数量较大”和“大量”的规定，同为“基本农田五亩以上”或者“基本农田以外的耕地十亩以上”，数量上是一致的，而且定罪处罚的标准也是一样的。“大量毁坏”相当于“数量较大”与“毁坏”同时具备，也就是“数量较大且造成农用地毁坏”，如果构成非法占用农用地罪的客观要件是“数量较大”，或者“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，只要两者具备其一就可以，那么“数量较大”与“数量较大且造成农用地毁坏”就会以同样的标准进行定罪处罚，由于两者的社会危害程度相差甚远，这样的定罪处罚显然是违反刑法的“罪责刑相适应原则”的。危害后果是否严重是区别行政责任与刑事责任的重要依据，未造成严重社会危害的违法行为通常只须追究行政责任。从执法实践来看，非法占用农用地，只要没有造成农用地毁坏的，如只是圈起围墙，还未进行实际性的建设，或者建设面积较小，社会危害程度不大，即使“数量较大”，也可以通过行政处罚的方式实现“过罚相当”，没有必要采取刑事制裁手段。只有一定数量的农用地已遭受了实际的破坏，种植条件难以恢复时，才须追究刑事责任。
(作者单位：河北省衡水市国土资源局)
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