中国国土资源报2013年12月28日第7版
作者：付英 郑娟尔 张超宇
现状——采矿用地规模大，特殊性明显
占地规模大，用地需求持续不减。中国地质调查局组织开展的矿山遥感监测数据表明，2010年全国采矿用地面积约为2.48万平方公里，大致占全国建设用地总面积的7%。《中国国土资源年鉴》显示2010、2011年采矿占用破坏土地面积为2.48万平方公里和2.65万平方公里。随着工业化、城镇化加快推进，矿产资源需求强劲，短期内采矿用地需求仍将持续不减。
采矿用地有别于其他的建设用地，具有五个方面特殊性。一是用地的事先难预测性，矿产资源赋存位置要通过资源勘查来发现。二是资源赋存区位探明后，用地的唯一性和不可移动性，这同工业用地有很大区别。三是用地的偏远性，特别是西部省市，涉及土地多为荒山荒坡等未利用地，耕地占用数量少。四是用地的阶段性，资源开采完毕后，企业往往不再使用土地。五是用地的复杂性，矿种繁多，开采方式各异，对土地的影响各不相同。
问题——现行规定没有对应采矿用地的特殊性
法律法规将采矿用地归于一般建设用地进行管理。根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），采矿用地是与工业用地、仓储用地并列作为“工矿仓储用地”的三个二级类。采矿用地属于建设用地范畴，当采矿权坐落于国有土地上时，适用于划拨或出让方式取得；当采矿权坐落于集体土地时，须办理征收后再出让或划拨给采矿权人，乡镇矿山企业除外。为此，集体土地上的采矿用地获取往往涉及征地、农转用审批、耕地“占补平衡”、乡镇企业用地审批等系列管理制度。
受建设用地计划指标限制，采矿用地需求往往难以满足。虽然矿区多坐落于未利用地，但由于我国从2006年起将未利用地也纳入新增建设用地控制指标，采矿占用未利用地也要像占用耕地一样纳入土地利用年度计划管理。实践中，由于指标有限，各地普遍将其用于重大工程项目，采矿用地需求往往难以满足。
多方原因导致采矿用地违法现象严重。根据2011年国土资源部执法局的摸底调查，全国有采矿权证的采矿用地中，涉及违法用地的占总宗数44.75%。原因除新增建设用地计划指标有限外，还包括现行法律法规未能针对采矿用地的特殊性而做出相应规定；建设用地审批周期长，采矿用地周期短，企业办理土地使用权证的意愿低；采矿权审批与用地审批不衔接、不同步；采矿用地经常不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内。
采矿破坏土地严重，恢复治理难度大。2005年～2011年，7年间新增的占用破坏土地面积为156万公顷，是其间恢复面积的4.9倍。复垦成本高、企业社会责任感差、生态环境补偿机制尚未完全建立、管理部门职能分割、监督惩罚较难等是重要原因。
建议——改革采矿用地供地方式和用地期限
改革土地利用年度计划管理制度。从促进城镇化战略实施的需要、依法行政的需要、简政放权的需要、保障国家资源安全的需要从发，建议对使用未利用地的矿山，不占用新增建设用地计划指标。在2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》首次将未利用地纳入新增建设用地控制指标，同年修订的《土地利用年度计划管理办法》规定，新增建设用地量包括建设占用农用地和未利用地，这是在经济增速过快、固定资产投资规模过高的形势下制定的，但当前社会经济形势已发生改变，有必要取消对建设占用未利用地的指标管制，重新回归到土地管理法的法律框架下来。改革土地利用年度计划管理制度，尤其是对矿业占用未利用地的不再纳入新增建设用地控制指标，应当成为国土资源部简政放权的一项重要内容。中西部是加快城镇化的主战场，又是矿产资源富集区，改革采矿占用未利用地的指标管理制度对推进我国城镇化战略，促进国民经济稳定增长具有重大意义。西部地区已探明的矿产资源中有相当部分储量位居全国首位，并有一部分是国家紧缺矿产资源，建议率先在西部地区放开采矿占用未利用地的新增建设用地指标限制。
灵活选择采矿用地供应方式和用地期限。采矿用地可根据实际情况灵活选取划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等多种方式。对于出让和租赁的，可以根据采矿许可证有效年限或开采年限灵活设定用地年限。现行法律法规对各类土地使用年限的规定是最高年限，而非统一要求。这有利于采矿用地的退出。
构建矿区土地综合整治机制，促进采矿用地退出。大型矿山可根据实际情况，将矿区土地复垦与资源型城市转型、特色农业发展、文化旅游产业建设、生态城市建设等结合起来，通过矿山地质环境恢复治理、存量矿业土地整合利用、工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩、特色农庄开发等多种手段，实现矿区土地的复垦退出或高效再利用。复垦后的土地如果是国有农用地，可交由集体使用并实行承包制。
（作者单位：中国国土资源经济研究院）
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