监察是指中央监督地方行政。概括地讲,唐代监督地方行政的方式,既有来自中央的监察管理,也有由地方政府实施的监察。唐代边疆主要指羁縻州地区,这是为安置归唐诸族设置的特殊行政区划,其数量数倍于正州。羁縻州既要接受来自中央与地方不同方式的监察,也要接受来自皇权的监察。
中央采取多种措施实施监察
唐代中央监察羁縻州,指中央政府与中央御史台分别对其实施的监察。中央政府派遣官员巡察,有定期与不定期之分。在唐王朝建立之际,定期巡察即已实施。李渊称帝,云南爨地南宁州归唐,朝廷每年派遣人员例行巡察南宁州。唐高宗咸亨年间安置吐谷浑时,也有人提议派遣官员每年前往部落巡按,防止官吏侵削部落百姓,确保其安居乐业。如果说定期巡察是中央政府实施的常规性监察,那么不定期巡察则是针对具体问题随时实施的监察。如唐太宗时,因岭南广州辖区内蛮夷不遵朝廷法制,而且吏治败坏,中央政府派遣京官,按既有条例实施监察。唐高宗龙朔三年(663),中央抽调陇州长史前往凉州巡察契苾部落,监察内容包括部落百姓对朝廷的态度、生活和生产状况、官员廉洁亲民与否,均在唐代监察法规“六条”范围之内。
中央御史台派遣御史监察,也有常态化巡察与临时性出使之分。监察御史每岁常态化巡察州县是其职责之一,边地羁縻州原则上也属于每岁常态化巡察的对象。唐玄宗开元五年(717)颁布诏书,针对统辖羁縻州的都督府、都护府存在的监管不当问题,责令监察御史每岁出巡,将各道在部族区域内执行法令的情况及部落现状及时上报朝廷,包括官员的行为、部落的生计、贫弱百姓能否得到救恤、冤屈能否得到伸张。临时性出使是指常态化巡察之外,针对一些意外出现的问题,御史台派出御史,督察与羁縻州相关的事务。唐中宗神龙年间(705—706),西突厥盐泊州都督与突骑施部落首领不和,安西都护与当朝宰相处置意见不一。于是中央派遣御史协调,督察诸方落实朝廷决议。这说明,临时机动派遣御史出巡,也是御史台在边疆地区实施监察的方式之一。
上述两种方式是御史台在边疆地区实施监察的基本形式。根据文献记载,出巡御史的职能体现在以下方面:可以临危受命或平定叛乱,或保护羁縻州部落免遭外来势力入侵;亲临部落处理当地汉官与蕃官之间的纠纷,或亲临部落体察民情接受诉讼,或督察边州都督府、都护府对部落的安置及善后工作;实地访察为朝廷的决策提供依据。
一般情况下,御史出巡意味着代表皇帝本人巡察地方,拥有专断之权,可以不受地方官员的牵制,及时处理地方行政存在的弊端,提高监察效率。这是其积极的一面。然而,这种权力使用中的约束相对有限,难免在监察过程中出现差错,为地方行政造成负面影响。但总的来讲,御史台派出御史巡察,在确保羁縻州及统领机构的正常运转、边疆的治理与稳定等方面起着举足轻重的作用。
多种地方机构履行监察职能
在地方上,羁縻州主要接受来自三种机构实施的监察。一是都督府、都护府。羁縻州通常由边州都督府与都护府统辖。都督府监察羁縻州由来已久。唐朝建立之初,由于中央派遣巡察爨氏南宁州的官员因贪暴而渎职,致使南宁州部落叛乱。唐高祖采取了另一种监察方式,以当时的巂州都督府长史兼任南宁州都督,要求都督府主官每年一次亲临南宁州巡察。这样的举措取得了良好效果,开地数千里,豪酋归附,部落民众拥戴。都督府每年定期巡察所属州县是唐代定制,羁縻州普遍接受来自统辖他们的边州都督府的例行巡察。都护府是唐初以来统治区域扩大过程中建立的行政建制,统领对象是边疆诸族。都护府的主官都护职在监察,辖区内无论汉官还是蕃官,均属于都护督察的对象。都护还具体负责纠举部落内部的不法行为,可以直接惩处叛唐的部落首领或羁縻府州都督、刺史,维持辖区内的正常秩序。
二是采访使。唐玄宗开元二十一年,在全国范围内置十五道采访使,以“六条”监察非法行为,考核官员政绩,三年上奏一次。采访使辖区内的羁縻州部落也是其监察对象。剑南节度使王昱在其任内巡边至姚州,笞杀姚州都督府所属羁縻越析州的不法豪酋。王昱就是以剑南道采访使的身份整肃辖区内羁縻州吏治的。采访使的最大特点在于,它是一种独立的地方监察制度,可以摆脱地方行政长官对监察工作的干涉与影响。因此,采访使制度的建立,也相应地加强了对羁縻州的监察力度。
三是押蕃使。押蕃使有各种形式,由于押蕃使的人选、押领范围不尽相同,其职能的侧重点也不尽相同。中央政府以非本部落出身、代表朝廷使命的官员出任押蕃使,旨在监督被押领部落的动向。如开元三年的凉州都督兼河西诸军州节度、督察九姓、赤水军大使。所谓九姓是指从漠北故地迁往甘州、凉州之间的铁勒部落,唐朝仍以府州形式将其安置,并选取骁壮充当赤水军骑士。凉州都督负有监察辖区内羁縻州的职责,而中央政府再授以督察九姓大使,看似重叠,实际上赋予了凉州都督更具有针对性的监察职责,出于军事管理目的而实施监察,意在有效地控制这支精锐的武装力量。
皇权直接实施监察
唐代监察地方行政的又一种重要方式是皇权实施的监察。它是由皇帝派遣亲信宦官代表皇帝本人实施监察,也实施于羁縻州。早在贞观年间,唐太宗就曾委派宦官巡察西南夷,代表皇帝整饬吏治、审理冤屈,拥有专断之权。唐玄宗时频繁地派宦官访查羁縻州。开元十五年,河西节度使与所辖羁縻州首领之间发生矛盾,唐玄宗就派中使前往凉州实地调查事端的起因。
随着采访使的设置,皇权频繁地介入地方监察。从张九龄为唐玄宗所拟的几件敕书可以看出,皇帝多次派遣中使至羁縻州,一方面协同采访使实施监察,另一方面,监察采访使处置羁縻州部落的得失,上报皇帝。在这期间,羁縻州、都督府、都护府、采访使均在中使的监察范围内。虽然皇权只能间接控制中央政府与御史台对地方的监察,但是皇帝不经过中央政府与御史台,直接派遣亲信宦官巡察地方,能够集中体现皇权意志。皇权直接介入地方监察,无疑对地方监察起到强化作用。
综上所见,唐代的监察体制与监察法规大多数情况下适用于羁縻州,在边疆治理、维护国家统一过程中发挥了重要作用。唐代监察制度有以下特点:第一,在理念上,监察机构独立于行政系统,从中央至地方监察机构都不是政府部门的隶属机构。这种制度设计,摆脱了地方行政长官对监察工作的过多干预与影响,地方治理现状、官员的不法行为等方面的信息能及时比较准确地反馈至中央决策机构。第二,针对具体的监察职能制定法律规范。唐初有《六察法》,后有《风俗廉察四十八法》,使监察有法可依。除此之外,又有针对性法规赋予专门管理羁縻州的机构以监察职能。唐代先后制定的这些监察法规确保了监察工作顺利进行,充分发挥了监察部门职责。第三,地方监察体制具有垂直性。中央实施监察抑或地方监察机构实施监察,实行的都是上级监察下级的体制,最终是对皇帝负责。在这种体制下,低品级的监察官员也可直接监察高品级官员,扩大了监察的范围,提高了监察效率。唐代边疆的治理成效与监察制度自身特点和制度相对完善是相辅相成的。
唐代监察制度本质上是中国古代政治制度的组成部分,它以强化皇权、维护王朝统治为目的,是统治者加强中央权力、维护王朝统治秩序的一种工具。归根结底,监察制度依附于皇权,监察属于人治的范畴,自身的弊端也是显而易见的。尽管如此,我们仍然不可否认在特定的历史背景下,唐代监察制度的设计与运作有一定的创造性与合理性。
(作者单位:中国社会科学院中国边疆研究所)
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