莫于川：新《行政诉讼法》的十大亮点

莫于川

生于重庆，法学博士，曾插队务农、参军服役、从事行政管理和社科研究工作。曾参与《全面推进依法行政实施纲要》《突发事件应对法》《政府信息公开条例》《湖南省行政程序规定》《行政复议法修正案》《行政诉讼法修正案》等多项国家和地方立法及政策文件的研究起草工作。现任中国人民大学法学院教授、博士生导师，国家重点学科中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长。

一、《行政诉讼法》的修改背景

1989年出台的《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）存在诸多缺陷，例如：（1）受案范围狭小；（2）起诉要件过于严格或者不明确；（3）无法适应不断增加的社会需求，如新的纷争类型、对抽象行政行为的审查需求等；（4）对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制；（5）行政案件撤诉率高；（6）行政案件的审判质量不高；（7）行政裁判执行难；（8）立法目的有所偏差；（9）行政诉讼参加人范围狭小；（10）过于强调行政效率，未能较好兼顾司法公正等。特别是其立法宗旨、目的，随着经济社会的发展和人们认识的转变，已显现出不符合现代法治精神，不利于推动行政法治和保护公民利益的一面。这些问题在司法实务中日益显露出来后，亟需加以克服和修正，否则对于法治国家、法治政府和法治社会一体建设是非常不利的。

为解决这些问题，最高人民法院在原《行政诉讼法》颁布实施后，曾相继出台了20多部相关的司法解释。配套的司法解释在操作层面发挥了较大的纠偏作用，随着社会的发展变革，有的甚至已经在事实上形成了新的制度，在相当程度上改变了行政诉讼法制的面貌。但是，由于司法解释也有相应限度，原《行政诉讼法》的结构性缺陷是司法解释无法解决的，而且原《行政诉讼法》与大量的司法解释之间也需要进行协调。在我国宣布社会主义法律体系形成之后，“修旧法”的任务与“立新法”的任务并重，原《行政诉讼法》的修改工作被纳入立法计划，人们对此寄予很高的期望。

党的十八大政治报告指出，要“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；要确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。可见，符合现实国情地修改原《行政诉讼法》，通过行政审判制度、机制和方法创新，推动我国行政法治发展和法治政府建设，已成为紧迫的社会需求。

在此背景下，全国人大常委会于2014年11月1日三审通过了关于修改原《行政诉讼法》的决定，这是该法施行20多年来的首次修改，总篇幅由75条增加到103条，涉及约四分之三的条文改动，可谓一次大修。该法作为人权保障的基本法律，首次修改工作堪称庞大复杂的法治系统工程，有许多值得认真总结的经验教训。

二、《行政诉讼法》的革新亮点

大修后的《行政诉讼法》确立的一些新理念、新规范和新制度非常重要，值得深入解析。从新法的形式和内容看，采纳了学界和实务界多年来呼吁完善行政诉讼制度的许多修法建议，共61项修改，最重要的增、修内容涉及8个方面32处，修改后的整体框架更趋合理，制度设计趋于细致，推出若干制度创新，比较重要的是以下10个方面亮点：

（一）调整立法目的。原《行政诉讼法》的立法目的包括“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，此次修法删掉了“维护”行政机关依法行使行政职权，增加了“解决行政争议”。这些修改一是明确了行政诉讼是监督行政权力依法行使的定位；二是把解决争议纳入行政诉讼目的，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。

（二）扩大受案范围。一方面，此次修法将解决行政争议列为立法目的（第一条），将具体行政行为的“具体”二字去掉（第二条），将“人身权、财产权”标准修改为“人身权、财产权等合法权益”，设定了新的概括性标准，为以后扩大受案范围埋下了伏笔。将来通过立法解释，就可以把抽象行政行为、行政事实行为等案件纳入受案范围之中，可以将各类合法权益纳入司法审查保护范围。另一方面，此次修法在列举可诉行政行为的情形时，将行政机（二）关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受案范围。

（三）排除行政干预。此次修法在总则中明确宣示“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”（第三条第二款）。尽管这只是一个宣示性条款，还缺乏具体制度配套，但体现了对法院独立行使审判权的保障，是中共中央四中全会精神的一个重要体现，为后续的制度建设指明了方向。

（四）便利原告起诉。此次修法明确规定：起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉（第五十条第二款）。这一规定方便了当事人行使诉权，特别是文化程度不高的公民起诉。

（五）放宽立案条件。《行政诉讼法》为法院设立了强制性的登记立案义务。法院在接到起诉状时对符合规定起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案，而且法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断，不作实体审查（第五十一条）。这有利于减少对原告起诉的阻碍。《行政诉讼法》同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导，也有利于保障当事人的诉权。

（六）延长起诉期限。修改后的《行政诉讼法》延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，当事人直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出（第八十一条）。从原《行政诉讼法》的三个月延长到六个月，原告就有了更多的时间来准备和提起诉讼。

（七）强化应诉义务。修改后的法律加强了行政机关负责人出庭应诉的义务。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭（第三条第三款）。通过这种制度设计，一方面可以强化行政机关的法治意识，提高重视程度，另一方面也有利于案件的尽快解决。当然，行政机关负责人出庭应诉的义务不是绝对的，在确实不能出庭的时候也可以委托他人出庭，但是必须出具委托书。

（八）新增跨区管辖。从以往经验来看，行政审判的一大阻力是来自本地行政机关的干预。一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件（第十八条第二款）。这或许可以缓解本地行政干预对司法公正的影响。

（九）丰富执行手段。为了解决行政诉讼“执行难”的问题，此次修法在原有基础上丰富了法院的执行手段。一是将执行罚的对象改为被告行政机关负责人；二是可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告；三是增加了司法拘留手段，对拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的行政机关，法院可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留（第九十六条）。

（十）强化复议责任。实践中，行政复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。此次修法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告（第二十六条）。这有利于强化复议机关的审慎意识，促使其认真对待复议工作。

三、《行政诉讼法》修改与法治政府建设的关系

十八届四中全会制定的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称四中全会《决定》）是我们理解《行政诉讼法》修改与法治政府建设的一把钥匙。

四中全会《决定》在十八届三中全会的基础上对全面推进依法治国作出了全面部署。十八届三中全会对全面深化改革提出了奋斗目标、作出了顶层设计。实现这个奋斗目标、落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障，提供制度化方案，这就是十八届四中全会的任务。

全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，四中全会《决定》就我国法治建设的重大理论和实践问题系统地作了回答，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等六个方面作出全面部署。

四中全会《决定》为法治政府建设提出了六个主要任务：（1）依法全面履行政府职能；（2）健全依法决策机制；（3）深化行政执法体制改革；（4）坚持严格规范公正文明执法；（5）强化对行政权力的制约和监督；（6）全面推进政务公开。《决定》为司法改革提供了重要指引，指出：公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

法治政府建设要完成六个主要任务，除了依靠行政机关自身的努力之外，很大程度上要依靠外部力量的监督。行政机关受到的外部监督来自人大、党委、检察机关、法院、媒体、人民群众等多个方面。其中，法院通过行政诉讼的方式进行的司法监督是制度化、常态化、长效化的监督途径。但是，要发挥这种监督途径的应有功能，首先必须理顺法院自身的管理体制和司法权力运行机制，而修改原《行政诉讼法》就是其中的应有之义。

从现实来看，《行政诉讼法》修改工程不但对于法治政府建设，而且对于法治国家的建设都具有战略意义，其特殊意义包括：它是我国行政法制发展进程中的一个里程碑；它是一支对公权力的重要异体监督力量和社会稳定力量；它是常规状态下公民权利救济的最重要保障线；它是广义行政救济法制的最重要制度设计之一。我国行政诉讼法制的特色是理念先进、适应国情、制度完整、基本可用，但是面临着“立案难、审理难、执行难”的实践难题，在制度内容上也有这样那样的问题，因此未能对法治政府建设起到应有的强大促进作用。在这种背景下，《行政诉讼法》的首次修改对于法治政府建设实践具有重大的推动意义。

本期小编：袁定波 孙敏