推进转型升级  打造产业名城

——黄石资源枯竭型城市转型案例分析

 

“百里黄金地、江南聚宝盆”。历史上，黄石因其丰富矿产资源，成为中华民族青铜文化的发祥地。一个多世纪前，湖广总督张之洞在这里创办实业，一批钢铁、水泥、煤炭企业随之诞生，黄石成为近代中国民族工业的发祥地。新中国成立后，黄石成为我国重要的原材料工业基地，被誉为“江南明珠”。跨入新世纪，特别是受金融危机以来，黄石资源型产业增长放缓，走到了“矿竭城衰”的边缘。近年来，黄石积极探索转型发展之路，艰辛探索取得初步成效，2011年1月，黄石被“中国经济论坛”评为“2010中国十大经济转型示范城市”，此外还获得“中国人居环境范例奖、国家园林城市、国家新型工业化示范基地”等国家级荣誉。

一、背景

黄石因矿而生、因矿而兴，是一个典型的资源型城市。探明的矿产资源包括能源、金属、非金属3大类78种，品种占全国的28%、湖北的55%，是全国第六大铜矿基地和十大铁矿基地之一，硅灰石储量世界第一。上世纪50年代，黄石依靠丰富的资源宝藏，布局了一批大型冶钢、冶铁、水泥、有色金属企业，形成了以资源型产业为主导的经济格局，资源型产业占生产总值的比重一度高达62%。上世纪90年代以前，黄石城市规模和工农业产值一直稳居湖北省第二位。但是，由于矿产资源的不可再生性，使黄石逐渐成为典型的资源枯竭型城市，各种伴生问题陆续涌现，城市发展陷入困境。

困境之一：矿产资源告急。资源储量大幅下降。到2007年，黄石煤、铁、铜的保有储量分别只占累计探明储量的24.3%、23%、39.7%。保有储量占累计探明储量不低于30%的矿山，仅有大冶铁矿等14座。主体矿山进入衰退期，可开采资源严重不足，服务年限都在逐年缩短。大批矿山相继闭坑。20世纪70年代以来，随着资源逐步枯竭，22座铜矿、10座煤矿和4座铁矿相继闭坑。同时，因推进环境治理、节能减排和可持续发展的需要，关闭了一批石灰石矿，采掘行业日益萎缩。据统计，该市采掘业占全市工业总产值的比重四五”时期曾高达30%。1980年后比重逐年下降，2008年不足11%。其中有色公司自产铜矿石只占铜矿石需求量的15%。

困境之二：产业结构告急。作为典型的资源型城市，黄石产业结构以生产原材料和资源型产品粗加工为主，呈现“三多三少”的特点：资源型企业多，高新技术企业少；初级产品多，终端产品少；关联度低的单体企业多，产业集群配套企业少。从三次产业占比看，“产业失衡”严重。以2007年为例，全市第二产业占GDP的比重达53.06%，高于全省平均水平近5个百分点；第三产业占GDP的比重为38.94%，与全省平均水平基本持平；第一产业占GDP的比重仅为8%，低于全省平均水平近7个百分点。从工业结构状况看，轻重工业比例明显失调。2006、2007年，黄石轻重工业比分别为7.9∶92.1、12.9:87.1。传统工业因“三高三低”（高投入、高能耗、高污染，低产出、低质量、低效益）而渐失优势，资源型产业衰退萎缩。以大冶市为例，2009年该市156家规模企业中，有113家是资源型企业，占比高达72.5%；资源型企业对经济增长的贡献率高达80.8%。偏重的产业结构使得该市经济风险不断加大，每当宏观经济“转冷”时，经济发展随之陷入“低谷”，企业生产经营难以为继。

困境之三：发展空间告急。城市发展无空间。黄石是由两个滨江小镇发展起来的“狭长”城市，到2008年市区仍仅有234平方公里，且山环水绕，真正可用建设面积只有63平方公里，其中建成区已有55平方公里，剩余建设用地不足10平方公里，且散布于市区。项目往哪里摆、增长点何处生，一度成为市委、市政府最棘手的问题。工业园区发展无空间。黄石同全国其他资源型城市一样，先有工厂，后有城市，形成了先生产、后生活的城市建设指导思想，整个城市以工矿和企业为中心来布局，城市形态和设施配套不完善，缺乏明确合理的功能分区，城市生活区与生产区混杂，加之受单一产业结构所限，老城区“退二进三”（二产业退城进园，三产业进主城区）的任务繁重。

困境之四：民生问题告急。矿产资源枯竭，带来相关企业关停，导致黄石涉及民生问题的“四个压力”加大：一是就业和再就业压力加大。20世纪90年代末期至今，全市隐性失业率一直居高不下。特别是黄石煤炭矿务局、大冶钢厂、大冶铁矿、大冶有色等一大批国有大中型企业改制重组，导致大批职工下岗。截止2008年，黄石市下岗职工人数累计达到10万多人。二是社会保障压力加大。黄石市现有离、退休职工13万多人，占市区人数的比重达到20%左右；社会保障资金收不抵支，2005年以来该市每年新增退休人员8000余人，市内本级企业基本养老保险基金收支缺口累计高达3.5亿元。三是职工脱贫压力加大。2008年，黄石城镇居民人均可支配收入为12734元，比全省平均水平低3047元；市区享受城市最低生活保障的人数达到36174人，低保金月平均标准仅为230元。四是城市建设压力加大。长期以来，黄石基础设施建设滞后，2008年实施城市道路改造和基本的配套设施改造所需资金300亿元以上，城市建设压力巨大。

困境之五：生态环境告急。矿产资源的大量开采，给黄石生态留下了千疮百孔的矿山、灰尘弥漫的山道、伤痕累累的土地、长满荒草的坑口。一是地表植被破坏严重。需要治理的矿山植被面积约7平方公里，共有开山塘口400多处，工业尾砂库153座，占全省三分之二，大量的尾矿、尾砂堆积造成了严重的安全隐患。二是地质灾害严重。据不完全统计，2003—2008年，黄石塌陷面积59.1万平方米，地面沉降1.4万平方米，滑坡335.7万平方米，发生采空区塌陷的矿井有34处，泥石流、地裂等地质灾害也有不同程度的发生。三是环境污染严重。长期沿袭高能耗、高污染、高排放、低产出的生产和消费模式，对大气、水等环境造成严重污染，黄石由此戴上了“光灰城市”的帽子。2007年，黄石万元GDP综合能耗3.07吨标准煤，能耗水平位居全省第一，高于全国、全省平均水平；二氧化硫排放量7.08万吨，化学需氧量排放量为1.69万吨。2008年，全市万元GDP综合能耗为2.31吨标准煤，居全省第一位；二氧化硫排放量为6.74万吨，化学需氧量排放为1.65万吨，高于全省平均水平，节能减排任务艰巨。

困境之六：财力保障告急。随着资源型产业衰退，城市发展、民生改善、产业接续、生态补偿、环境修复等方面公共支出加大，黄石财政支付常常“捉襟见肘”。一是采掘业提供的税收增长乏力。采掘及初级产品加工业提供的税收占地方财政收入的比重逐年下降。2005—2008年，黄石财政一般预算收入年均增长24.34%，资源开采及加工企业上缴税收年均增长仅9.02%，占地方财政总收入比重由54.1%骤降至32.6%。二是可用财力非常有限。以2008年为例，黄石市本级地方一般预算收入仅为7.98亿元，根本无力承担资源枯竭带来的环境治理、企业搬迁、职工安置等巨大的资金需求。三是财政支出因素与日俱增。大量企业关闭破产，下岗职工人数剧增。从2000年起，黄石通过财政预算安排、土地出让金返还、国有股出售收益、借款以及上级补助等资金，安排下岗职工生活费、补充医疗保险、下岗职工出中心费用等累计达20多亿元，其中用于因资源枯竭关停破产企业的相关支出达15亿元。

二、做法

2007年，黄石下辖的大冶市被国家列入第一批资源枯竭型城市转型试点，次年3月黄石市进入了全国第二批32个试点城市之列。该市抢抓在“转型试点”历史机遇，务实求实，大胆创新，走出了一条以“理念、功能、创新、民生”五位一体，全方位转型发展的新路子。

经验之一：坚持以组织领导为保障，凝聚城市转型合力。

一是提高思想认识。2008年以来，黄石市委、市政府组织全市上下开展解放思想大讨论，全市上下深刻认识到，“资源枯竭带来的严峻形势既是挑战也是机遇，只有危中寻机、转型发展，才能浴火重生、再创辉煌。早转型、冲出重围、柳暗花明；不转型，坐吃山空、山穷水尽。

二是加强组织领导。该市成立了由市委、市政府主要领导为组长和副组长的“黄石市资源型城市转型工作领导小组”，负责全面指导协调全市城市转型工作，并出台《具体责任分工方案》，将目标任务分解落实到领导小组26个成员单位。同时，坚持顶层设计，精心编制了《黄石市资源城市转型与可持续发展规划》及16个配套专项规划，形成了“1+16”的规划体系，为推进转型提供有力的规划指导。

三是争取政策支持。在用好用活国家财力性转移支付、国开行城市转型专项贷款试点等政策的同时，省政府出台了《关于促进资源枯竭城市可持续发展的实施意见》，省预算内投资3年安排黄石发展项目164个、资金1.95亿元。市委、市政府出台了《关于加快推进黄石市资源型城市转型的意见》等一系列政策文件，并在自身财力困难的情况下，通过多种途径3年支出56.05亿元与城市转型项目进行配套。

经验之二：坚持以改革创新为动力，突破城市转型瓶颈。

一是积极探索生态补偿机制。在全省率先建立了矿山地质环境恢复治理备用金制度，近三年累计缴存备用金8000多万元。

二是探索建立衰退产业援助机制。支持企业“走出去”探矿采矿，实现采矿权有偿价款8亿多元，实施省、部级找矿项目16个，支持大冶有色等企业收购控股省外、境外5座矿山，拓宽了企业生存空间。

三是创新用地保障机制。积极争取开展全国第二批城乡建设用地增减挂钩试点，率先探索工矿废弃地与建设用地补偿平衡机制，全市复垦矿山废弃地2.7万亩，争取增减周转用地指标5025亩，实施土地复垦整理新增耕地3.99万亩，有效保障了项目建设用地

四是创新投融资体制。先后引进4家银行分支机构，将市中小企业担保公司资本金由2亿元扩大到3亿元，建成城市投资、交通投资、房产投资、旅游投资、水利投资等五大融资平台，共融资近百亿元，成功发行市城投公司10亿元、大冶有色7亿元企业债券。

五是创新园区开发模式。探索建立“融合驱动”、“托管带动”、“共建互动”、“飞地联动”等开发模式，积极筹建黄石城西联合省级工业园，加快融入“武汉城市圈”；通过托管的方式，有效地加快了黄金山工业新区开发建设；通过建立棋盘洲新港物流园市、县共建共享的联合开发体制。

六是创新行政管理体制。通过合并“民情快车”、“书记信箱”等信访网络资源，整合了行政资源；在两个城区开展城区管理体制改革试点，压缩行政层次，实现了扁平化管理。实行“两集中一代办”制度，即：部门审批权限向一个科室集中、服务窗口向行政服务中心集中、投资项目全程代办，再造了审批流程。

经验之三：坚持以项目建设为载体，强化城市转型支撑。

黄石市注重把战略、规划细化为具体的项目，围绕“三大战略”，实施了“四个一批”重大项目，策划建立并组织实施计划总投资2310亿元的重大转型项目，有效支撑了城市转型。

一是实施一批传统产业改造项目。围绕推进黑色金属、有色金属、建材、能源四大传统支柱产业的改造升级及延伸配套发展，策划了总投资252.8亿元的19个重大项目，其中新冶钢460和273、中铝华中铜业高精度铜带板等重大升级改造项目建成投产。

二是实施一批接续替代产业项目。围绕培育装备制造、纺织服装、食品饮料、化工医药、现代物流等接续替代产业，策划了总投资885.2亿元的94个重大项目，东贝高效制冷压缩机研发生产基地、劲牌保健酒基酒四期等一批重大项目先后开工建设，阳新宝加鞋业、红星美凯龙等一批项目已建成投产。

三是实施一批城市基础设施项目。策划了总投资820.5亿元的52项重大基础设施项目。其中，鄂东长江大桥建成通车，大广、杭瑞、黄咸高速、武黄城际铁路、棋盘洲新港相继开工建设。实施了金山大道等道路改扩建项目和管网改造等配套设施项目，实施了场馆建设、环湖沿山景观建设等60多个重点建设项目。

四是实施一批生态修复治理项目。策划了总投资253.3亿元的26个重大生态环境建设项目，启动实施了长江黄石段、磁湖、大冶湖、保安湖、网湖“一江四湖”重点江河湖泊的综合治理，实施了15个开山塘口治理、矿区治理、板岩山地质灾害治理工程，完成有色反射炉改造、黄金山垃圾焚烧发电、磁湖145个排污口截流等项目，建成污水处理厂7座。

五是实施一批改善社会民生项目。策划了总投资98.2亿元的社会事业和民生项目，总投资3.6亿元的市体育馆等“三馆一中心”基本建成，棚户区改造、异地搬迁扶贫等一批民生项目相继实施。

经验之四：坚持以完善功能为重点，夯实城市转型基础。

通过加快产业集群发展、园区开发、科技创新、城市建设、改革试点五大进程，重塑黄石在区域发展中的比较优势。

一是加快产业集群发展进程。以八大产业集群（黑色金属、有色金属、高新技术、建材、纺织服装、机械制造、能源、食品饮料）和重点骨干企业为依托，大力推进产业链延伸加工及配套发展。

二是加快园区开发进程。以长江经济带新一轮开放开发为契机，形成“一核（国家级经济技术开发区增长核）“一带”（沿江百里经济带）“一轴”（106国道、武九铁路、大广高速发展主轴）的发展新格局。

三是加快科技创新进程。2008-2011年，实施重大科技专项320多项，开发高新技术新产品327个，其中50个达到国际先进水平，184个达到国内先进水平，20项产品技术水平和综合竞争力居国内第一，华新、东贝、三环锻压等3家企业先后获全国科技进步二等奖。

四是加快城市建设进程。按照“南向融合、东西开拓、环湖开发、沿江发展”的思路，努力建设建成区面积跨160平方公里、人口跨160万的区域性特大城市。同时，统筹推进城市基础设施改造升级，全面加快大交通、大港口、大物流建设。

五是加快改革试点进程。推进全国棚户区改造公共租赁房、创建创业型城市、3GTD-CDMA电子政务应用、科技进步示范市、知识产权示范城市、城乡建设用地增减挂钩试点等国家级试点任务，探索解决资源型城市长期积累的体制性、机制性矛盾，不断增强黄石转型发展的活力。

经验之五：坚持以改善民生为根本，夯实城市转型根基。

一是妥善安置职工。近年来，黄石通过多种途径，解决资源型企业历史遗留问题，保障资源型企业平稳退出和社会稳定，先后累计回购企业不良金融债权50余亿元，为企业减轻债务包袱43亿元；争取中央医疗保险补助资金2.39亿元，解决了关闭破产国有企业退休人员医保问题；通过向196家企业返还土地出让金5.29亿元，弥补了职工安置资金缺口。

二是以创业推动就业。以创建全国创业型城市为抓手，为创业者提供全方位、多元化、专业性服务，2008-2011年共向各类创业者累计放款1.5亿元，全市新增创业成功1.3万人，带动3.2万下岗工人重新上岗。

三是健全社保机制。建立健全社会保障“五险”合一机制，全市城市低保保障标准由2007年的180元/月提高到330元/月。建立城乡贫困群众医疗救助制度，2008-2011年共支出医疗救助资金2790万元。

四是做好住房保障。积极探索棚户区改造与公租房结合的办法，创新了“五个一”住房保障模式（多项产品一个篮子归并，多股力量一个平台汇集，多类群体一个口子保障，多种需求一个通道转换，多种标准一个杠杆调节），2009-2011年，筹集资金6亿多元，解决了近4000户低收入家庭住房困难。

四是完善公共服务体系。加快完善教育、文化、卫生、体育等公共服务体系，近三年来全市累计完成社会事业基础设施投资38.95亿元，先后实施了一大批基础设施建设项目。

三、成效

经过近几年转型发展的探索，黄石经济社会发展有了新变化，确立了科学发展的新路径，增创了区域发展的新优势。

成效之一：增强了综合经济实力。近年来，黄石在矿产资源保有量大幅下降和主体矿山进入衰退期的情况下，成功抵御了国际金融危机冲击，“十一五”期间，主要经济指标保持两位数增长。2010年，全市地方生产总值690.12亿元、规模以上工业增加值353.78亿元、全社会固定资产投资474.06亿元、地方一般预算收入34.1亿元，同比分别增长15.7%、23.5%、38.19%、31%，总量比2007年分别增长42.4%、54.77%、1.64倍、79.01%。

成效之二：重构了产业优势。通过产业转型，黄石产业竞争力显著提高，成功摆脱资源依赖，产业发展发生了显著转变：正在从“地下”转到“地上”，从开发资源转到开发资产和资本，从固守传统产业转到发展现代产业。2010年与2007年相比，二产业占GDP比重提高了1.8个百分点，采掘业及原材料加工业占工业的比重下降了6.04个百分点。传统产业实力增强，新冶钢、大冶有色、华新水泥等骨干企业实力提升，全市主导资源型产品基本实现了从源头生产向深加工生产的转变，矿产资源深加工产品产值占资源型产业产值的比重达85％以上；接续替代产业发展提速，特色装备制造、新材料产业规模均突破100亿元，培育了劲牌保健酒、东贝制冷压缩机、登峰换热器、三环锻压数控机床等一批中国名牌产品，新材料、新能源、生物医药、电子信息等新兴产业发展加快。此外，商贸物流、文化旅游等现代服务业加快发展，一批商贸服务业项目建成开业，成功举办“中国·黄石国际矿冶文化旅游节”，“五山两湖”景区提档升级，长江中游区域性综合物流中心和中国矿冶文化旅游城市初见雏形。

成效之三：提升了城市功能。一批重大交通基础设施、市政基础设施相继建成和开工，城市承载、聚集、辐射能力不断增强，大冶市区与黄石市城区一体化发展进程加快，城市发展空间不断拓展，城市品位、人居环境、居民幸福指数得到进一步提升，现代化大城市发展格局初步形成。2010年，全市城镇化率达到52.0%，比2007年提高1.59个百分点；城镇建成区面积达到133.4平方公里，比2007年增加5平方公里。

成效之五：增进了民生福祉。城市转型过程中长期积累下来的群众住房难、就业难、就医难等问题逐步得到统筹解决。“十一五”期间，黄石市累计新增就业25.38万人，帮助下岗失业人员再就业14.1万人，2008-2010年，全市城镇累计新增就业16.15万人。2010年，全市城镇登记失业率为4.17%，比2007年下降了0.13个百分点，连续三年控制在4.5%以内；2010年，全市“五险”参保总人数达到239万人次。城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别由2007年的11151元、3742元提高到2010年的15460元、5525元，年均增长11.51%、13.87%。

成效之六：改善了生态环境。2008-2010年，全市共完成地质灾害、地质环境、矿山废弃地复垦、增减挂钩等治理项目总面积21.9平方公里，145处排污口污水截流基本完成，铜绿山铜铁矿地质灾害、黄荆山开山塘口实现了有效治理和修复。全市单位生产总值综合能耗由2007年的2.18吨标煤下降到2010年的1.83吨标煤%；二氧化硫、化学需氧量排放量分别由2007年的9.995万吨、3.34万吨下降到2010年的7.6万吨、3.01万吨。。2010年，磁湖水质Ⅲ类达标率达到83.7%以上，长江黄石段饮用水源断面及富河饮用水源地水质达标率100%；全市空气环境质量优良天数连续两年达到320天，比2007年增加16天，质量指标已达到宜居标准。通过大力度的综合整治和生态修复，一批百年老矿“旧貌换新颜”，黄石也由此终结了“三个历史”：结束了近半个世纪“光灰城市”的历史，结束了能耗持续攀升的历史，结束了水资源严重污染的历史，一个崭新的黄石正悄然而立。

四、启示

黄石通过艰辛探索，成为资源枯竭型城市转型发展的成功范例。他们的宝贵经验，对资源型城市发展具有典型示范和启示意义。

启示之一：解放思想是资源枯竭型城市转型的首要前提。思想是总开关。黄石的经验告诉我们，精神资源不枯竭，工作能力才不会枯竭。只有精神上跨越，才会有事业发展上的跨越。资源枯竭型城市发展要转型，首先思想要转型，最难的是思想转型，最根本的也是思想转型。面对资源枯竭和金融危机带来的严峻形势，只有危中寻机、转型发展，切实增强转型发展的紧迫感，树立超越资源的发展理念、开放式发展的理念、统筹发展的理念，才能在转型发展中取得实实在在的成效。

启示之二：改革创新是资源枯竭型城市转型的强大动力。资源型城市转型的过程实质就是改革创新的过程。为推进转型发展，黄石打开思想之门、思变之门，以“先行一步”的进取姿态，全方位地推进产业创新、技术创新、文化创新、社会管理创新，特别是体制机制创新，破除了发展束缚，凝聚了发展力量，增强了发展活力。黄石经验再次证明：改革创新是最大的发展动力，是最深的资源“矿井”，是解决问题最有效的“金钥匙”，是化问题为机遇、化危机为良机的必由之路。

启示之三：产业转型是资源枯竭型城市转型的核心所在。推进资源枯竭型城市转型，最为关键的是要加快产业转型升级。黄石资源枯竭型城市转型成功的“案例”表明，谁化资源优势为经济优势，谁大力发展新型产业、接替产业，谁就能实现城市转型，走出一条科学发展、跨越式发展的新路。产业转型不是另起炉灶，而要立足资源、超越资源，摆脱过分依赖资源型产业的现状，走“喜新不厌旧”的产业升级道路。一方面注重改造提升传统资源型产业，着力延长产业链、提高资源附加值，推进传统资源型产业由“卖资源”向“深加工”转变，精吃“资源饭”；另一方面，努力降低产业发展对资源的依赖性，加快发展接续替代产业，突破性发展现代物流、金融、商贸、旅游、文化等服务业，推进产业向多元化、集群化、高级化、低碳化方向发展。

启示之四：重视民生福祉是资源型城市转型的关键所在。民生关系发展，民生连着民心，民生凝聚民力。资源枯竭型城市都面临一个现实问题：经济发展相对滞后，解决涉及老百姓的就业、医疗、保障等民生福祉难度较大。黄石市是老工业基地，历史遗留问题较多，特别是拆迁、改造的任务重，能够顺利走上转型发展轨道，一条重要经验是找准改善民生与转型发展的结合点，群众工作做得好，保持了社会和谐稳定。黄石的经验告诉我们，推进资源枯竭型城市转型，必须时刻不忘、切实保障和改善民生，唯有以更加坚定的群众立场维护群众利益，真心实意地保障群众的吃穿住行，真金白银地解决群众创业就业、住房、社会保障等方面的难题，让群众共享转型发展成果，才能确保改革稳定大局，才能从群众中获得取之不尽的力量源泉。