摘 要
村规民约需要通过国家建构，在一定的条件和机制下才能转换为乡村社会的实质运转秩序。以全国18个省份的36个村规民约建构的整体性考察入手，在分析国家建构村规民约的行动逻辑及其效果的基础上，探究转化的条件机制。文本层面建构的村规民约，仍处于“嵌入”而未达到“融入”乡村社会的效果，国家建构的规则要转化为运转的乡村秩序，就必须实现国家主导性政治势能与社会主体性社会动能的良性互动，直接运用的政治势能与间接激活的社会动能需要有机结合。强化教育濡化机制、健全多主体协商机制、探索“以小博大”的奖惩机制，应当成为村规民约“深度建构”阶段的重点行动方向。
关键词
村规民约；国家建构；理性规则；社会秩序；政治势能；社会动能
理性设计、建构的规则在许多方面发挥着调适社会心理、引领社会道德、约束社会行为、调节社会关系的重要功能，对于引导社会快速生成新的、适应社会需求的规则和秩序具有重要意义。然而，社会治理和建设中理性建构的规则，并不必然引致现实的、符合国家预期的社会运转秩序。也存在着一部分规则，尽管从其内容来看具有明显的正当性、合理性，然而对于社会秩序塑造的效果效能却是收效甚微，甚至形同虚设。例如，生态、卫生、宜居的乡村人居环境建设虽然为村规民约所倡导，但乡村环境治理中“村民内生动力不足”始终是一个横亘在面前的基本事实。可见，在规范与事实之间，还需要一定的条件和机制，才能真正完成从理性建构的规则向实质运转的秩序之转换。
村规民约，是党组织和政府全程主持制定或修订的，村（居）民“进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范”。但村规民约建设不能脱离国家意志，在很大程度上仍然需要运用国家权力对乡村社会行为规则进行主导性建构，推动社会秩序的萌芽、成长、发展的主体性进化。同时，村规民约建设，是规则建构与秩序生长的有机统一，有助于我们从一个较小的“切口”，更深入地理解国家建构的规则内生化为乡村社会实质运转秩序的条件机制这样一个更大的“问题”。
一、村规民约建构乡村秩序的
探索回顾与研究设计
纵览传统社会中邻里乡人以相互协助救济为目的、互相劝勉并共同遵守的“乡约”制度建设，其实质是国家权力与基层社会的链接机制，国家与社会之间的相互作用、相互渗透贯穿于其中，“乡约效力或者因为官府的提倡可以增加，乡约精神也许因为官府的提倡愈加丧失”。改革开放以来，党和国家高度重视发挥村规民约在乡村治理秩序重塑中的重要作用。1988年6月试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》就明确规定：“村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。”党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革目标被提出，村规民约建设更是成为推进基层治理体系现代化的基础性环节，也是实现基层德治法治自治融合的关键性枢纽。近年来，学界对于村规民约的探索主要包括三个方面的内容。
其一，聚焦于村规民约的秩序塑造功能。即，应对阶层结构分化的社会整合功能，理顺基层组织关系的社会稳定功能，增进基层社会成员互动的社会资本功能，补充行为规制、补漏法律空缺的法治功能。其二，分析村规民约之秩序塑造功能的作用机制。作为一种国家治理的法律机制，“村规民约有效性的实质依据是基于同意的社会权力，形式依据是合法程序”。作为一种社会自治的制度规则，村规民约“具备了制度的三大基础要素，即规制性基础要素、规范性基础要素、文化认知性基础要素”，并相应外化为“惩戒监督机制、价值导向以及价值扩散机制”。其三，引入国家—社会关系的分析视角。或者是基于国家中心取向，强调公权力的认可是村规民约合法性的来源，因而要强化对于村规民约的“政治引领”“司法审查”。或者是基于社会中心立场，认为由现代国家力量建构的村规民约，体现了公权力加强对基层的控制，以及基层内生自治资源的某种程度的消退，“脱嵌于当前乡村的社会网络”，因此村规民约建设的根本路径，在于“国家政权适度介入”。
既有研究大多尚未将形式上的规则与实质上的秩序严格区分开来，往往将村规民约形式上的合法性、规范性等同于实质上的合理性、有效性，偏重于从村规民约的文本——规则的形式来推演村规民约建设的实际效果，忽视了村规民约建构以后如何实现秩序转化条件机制的研究。而且，既有研究大多是在国家建构与社会进化二元偏好之间寻找村规民约建设的行动方向，将村规民约建设中的问题简单化为国家规制的力度、权力的密度、介入的程度等“度”的层面的问题，没有对村规民约建设中国家建构与社会进化如何有机结合[13]这一“质”的层面问题提供合理的解释。有鉴于此，本文拟运用文本分析法，将有关政策文件、标语作为分析村规民约建设之行动过程的文本，并将形式上的规则与实质上的秩序、建设行动的逻辑与秩序塑造的效果结合起来，探究村规民约发挥治理功能的条件和机制。
本文以2015 年至今各级民政部门出台的21份相关政策文件作为分析依据，涵盖东、中、西三个区域，包括省、市、县（区）三个层级（见表1）。同时，选取民政部2017年以来对涉及18个省份36个优秀村规民约征集评选结果为分析对象，民政部在全国范围内以县（市、区）为单位开展优秀村规民约征集活动。2019—2020年，《乡镇论坛》杂志开设专栏对涉及18个省（区）的36份优秀范例分期进行了推介展示。将所蕴含的自然信息结构化，把握村规民约建设的行动逻辑。在此基础之上，结合实地调研所获得的第一手感性材料，将行动的逻辑与行动的效果结合起来，探究孕育激发村规民约之制度生命力、执行力的条件机制，以期更好地把握国家建构规则与社会秩序演进的关系。
二、条件机制：村规民约建构行动的
动因、内容与方式
将表1所列样本文件分解为动因语句、内容语句和方式语句，以更为直观地认知国家建构村规民约的动因为何、建构什么样的村规民约以及如何建构村规民约。
（一）为何建构：
样本文件的动因语句分析
动因语句是建构主体对实施规则建构行动的理由、原因的话语表达，包括政策依据表述和实践意义表述两个维度：政策依据表述，是主体对建构村规民约有利于贯彻落实高位阶政策法规之意义的述说；实践意义表述，是主体对建构行动有利于满足乡村治理现实需要之意义的述说。这样一种类型构成分析，有利于全面反映主体对建构行动的动因认知。
从样本文件的政策依据来看，中央出台的“元政策”、上级党委和政府推出的“上级政策”构成了主体实施村规民约建设行动的理由和根据。绝大多数（超过95%）的样本文件，均援引《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（民发〔2018〕144 号）作为行动依据。细究该《意见》，其中明确要求“各级党委和政府要高度重视”，“各级党委组织部门、政府民政部门要牵头协调”，各有关部门要“密切配合，合力推动”，要“加强督促检查”。落实上位政策的要求，构成了主体推进村规民约建设的工作任务，因而使得自身的建构行动具有明显的自上而下的执行性特征。从样本文件实践意义表述来看，“切实发挥村规民约的积极作用”是一个高频率出现的语词，有71%的文件样本直接使用了此种表述。未直接采用上述表述语句的文本（文件01、04、09、16、18、19）则通过强调村规民约在践行社会主义核心价值观、吸纳基层群众参与民主自治、提升基层社会治理水平和文明程度等方面的“积极作用”，具体地表达了主体对于村规民约建设之实践意义的认知。可见，村规民约建设对于乡村社会治理的重要性，已经成为基层治理行动者的基本共识。基于这一共识，对村规民约进行理性设计，并将其积极作用切实发挥出来，成为主体推进村规民约建设的行动取向。
（二）建构什么：
优秀规约的内容语句分析
内容语句是主体对试图建构何种村规民约的主观陈述。“内容”是构成村规民约的实体性要素，既蕴含着主体对于社会秩序演进方向的期许，也反映了所建构规则的总体样态。2017 年以来，民政部开展优秀村规民约征集活动，并通过《乡镇论坛》杂志开设专栏分批推介的18 个省（区）的36 个“2019 年全国优秀村规民约”。运用Python 软件，对优秀村规民约的文本进行词频分析（见图1）的结果显示，其中出现频率最高的名词前十位是：“ 文 明 ”“ 村 委 会 ”“ 垃 圾 ”“ 土 地 ”“ 大 家 ”“ 子 女 ”“ 邻里”“卫生”“规划”“家庭”，可见村规民约以道德新风教化、乡村环境治理、集体资源利用为主要着力点。将其中所蕴含的语义与具体语用结合起来可发现，所蕴含的内容主要有如下三个方面。
第一是精神文明类内容。首先，倡导爱党爱国，将村规民约作为社会主义核心价值观的地方化和乡土化，使得践行社会主义核心价值观的要求更具操作性与针对性。其次，倡导文明乡风。强调宽容和睦、守望相助的邻里关系，强调乡村社会共同体意义上的“大家”意识。针对现实中的懒汉行为、炫富铺张、“黄赌毒”等问题，倡导“勤俭”“节约”“卫生”等方面价值理念。抵制封建迷信、陈规陋习，倡导健康文明绿色生活方式。最后，倡导文明家风。一方面，倡导男女平等，反对家庭暴力、侵犯妇女合法权益的歪风邪气；另一方面，强调父母应尽抚养教育未成年子女的义务以及成年子女、继子女、养子女及其配偶对父母、继父母和养父母的赡养义务两个方面的代际伦理，对传统的孝老爱亲传统予以创造性转化。
第二是治理实务类内容。首先，在环境管理方面，通过村规民约倡导节约资源、保护环境，加强农村环境治理和生态环境保护，这已经构成农村生产和生活秩序的重要内容。其次，在土地管理方面，一些村规民约对国家法律法规政策有关村庄土地管理政策进行了宣讲。例如，村民享有土地承包权和土地经营权，可依法继承、转让土地；企事业单位及个人用地均需按照村庄规划实施，强调“照章建房”“不乱搭乱建”，协调人地关系。最后，在安全管理方面。优秀规约对用火用电用气安全、交通安全、施工安全等安全方面知识进行了宣讲。“保安全，要警惕，防火防盗防煤气”“水电火无情，时刻要注意”等表述体现了村规民约对与村民生命安全息息相关的知识，开展宣传与教育。
图书馆面临新一轮的转型。这场转型不仅要求图书馆保管好已有的资源，而且要增强大局意识，融汇本地资源与全球资源，共同建设可持续的全球型知识共享空间；要加强服务意识，增强加值服务能力；并积极与出版机构合作，有力推动知识资源的开放获取化。为此，图书馆应充分发挥自身在资源管理、编目技能以及项目策划方面的专业优势，在开放获取、开放数据和开放科学的发展中扮演更为重要的角色。
第三是治理路径类内容。首先，强调民主治理。村规民约是乡村基层群众民主自治的可视化载体，又在其文本内容中进一步强调了民主自治对于善治的重要意义。优秀规约将村民的参与权、知情权等权利融入规约内容，激发村民自觉行使民主权利、参与管理村级事务的热情。其次，强调依法治理。“遵纪守法记心上”“遵纪守法走正道”“遵纪守法”“学法、懂法、守法”等表述，在优秀村规民约中频频出现。对法律的尊崇与遵守，强调运用法治的方法来治理乡村，是全面依法治国在优秀村规民约中的文本呈现，也是乡村治理中“三治”融合得以实现的必然要求。最后，强调调解治理。将调解作为乡村社会纠纷解决方式予以强调，强调互谅互让、协商沟通，以友好方式解决矛盾、息纷止争，得到一些优秀村规民约的倡导和发展。例如，安徽省黟县碧山村村规民约、北京市密云区阁老峪村村规民约、江苏省溧阳市的新桥村村规民约、云南省漾濞县的太平村村规民约等。
总之，这些优秀村规民约，采取结构式、条款式、顺口溜等多种表述形式，指向于“规范村民与村民、村民与集体、集体与国家、本村与邻村的关系”，又植根于“当地自然历史状况、风俗习惯、文化传承等因素，贴近生活、切合实际、通俗易懂”。就内容本质而言，这些村规民约表达了建构主体对于农民生活水平提高和农村文明环境营造的美好愿景，属于价值倡导、方法强调、政策宣讲范畴，但大多缺少对实现价值、践行方法、贯彻政策相应的技术、工具、程序予以理性建构和明确规定。村规民约的内容更多地属于倡导性、劝说性、导向性规则，较少具有操作性、执行性、约束性色彩。如果将建构村规民约实现乡村社会秩序重建视为一种“技术治理”，那么这样的一种“技术治理”更多属于“作为治理理念的技术治理”，而不是“作为治理机制的技术治理”。不得不说，重目标导向上的“致广大”，而轻内容规定上的“尽精微”，是村规民约建构初级阶段的一个重大缺失。
（三）如何建构：
样本文件的方式语句分析
样本文件的方式语句，是主体对建构村规民约所采取路径、步骤和方法的陈述。对样本文件、优秀村规民约中的方式语句进行质性分析、归类后可以发现，公权主体建构村规民约的方式主要包括领导指挥路径、步骤程序规制和柔性引导方法三个方面。
第一，从领导指挥路径来看，上级党政机构通过权力链条介入村规民约的修订、订立过程，发挥着领导指挥的重要作用。县级党委和政府的统筹规划、组织推动，明确乡镇党委和政府履行主体责任、加强指导把关、具体推动落实。某些村落，如北京市丰台区沙锅村、江苏省张家港市的李巷村等，还建立专门的工作领导小组，在村规民约拟制、修订和使用、考核全过程发挥作用。这一事实，在样本文件中得到了充分的文本呈现：90%以上样本文件均强调要坚持党的领导，党组织全程主持制定或修订，加强党的领导和把关，保证正确方向，“党的领导”“组织领导”“监督落实”等语词被高频使用。国家权力的介入，保障了建构行动合法合规，不违背宪法和法律精神，不侵犯国家、集体利益和群众合法权益。
第二，从步骤程序规制来看，绝大多数样本文件均明确了建构行动的基本步骤，具体包括征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等环节，试图对行动过程的程式和贯序予以严格规范。其中，征集民意和拟定草案是村民利益聚集和表达的重要环节，审议表决是对村民制定村规民约的合法性予以确认的环节，备案公布程序则是对村民参与主体地位、基层政府考察指导地位的确认。实际上，几乎所有全国优秀村规民约节选案例都十分重视村民会议和村民主体在建设村规民约过程中的关键作用。具体操作如安徽省铜陵市的浮渡村以严谨合法的制定程序，借助村民代表会议、村民组长会议、村民党员会议引导村民主动参与村规民约拟定和协商过程，并利用学校、农院书屋等平台，将村规民约与德育课程紧密结合，以广泛宣传和教育引导方式集结各类群体，形成“我制定、我遵守”的良好守约氛围。
第三，从柔性引导方法来看，借助于国家合法性权威，通过制定颁布文件来“以言行事”，对建构行动实施方向性指引，使村规民约建设在符合国家价值期许的前提下，更加适应各地方的具体社会治理环境。例如，广东省民政厅会同省委组织部、省委政法委、省文明办、省妇联等7部门联合发文提出：“要坚持价值引领”，试图以社会主义核心价值观、中华传统美德和时代新风，来引领建构行动的价值取向；“要坚持问题导向”，要求建构行动应针对乡村治理中的突出问题因地制宜地提出约束措施。虽然，这一柔性引导并不具有公权强制力，但由于柔性引导是建立在领导指挥的推动与程序步骤的规制基础之上，因而仍然深刻影响了村规民约建构行动的价值取向和路径选择。就建构方式而言，国家一直“在场”，并成为村规民约建构行动得以顺利展开的制度优势。通过领导指挥，国家基于科层制组织体系施加权力规制，是村规民约建构行动得以展开的驱动力。通过设定程序，国家为村规民约建设勾勒行动路线、铺设行动轨道，是建构行动得以合法合规开展的制动力。通过柔性引导，国家施加着价值取向的影响，指引着村规民约建设的行动方向，是规范建构行动以善治为方向的引领力。国家的“在场”，使得村规民约得以“制度上墙”，在乡村社会实现了以村级组织为单位的“全覆盖”。这样的一种“覆盖”是否能够转化为治理效能，国家建构的规则是否转化为了社会的运转秩序，则需要结合建构行动的效果评价来整体分析。
三、建构的效能：
村规民约的实质运转秩序
村规民约建构行动，以贯彻落实上级政策、充分发挥积极作用为目的，通过领导指挥、程序规制和柔性引导等方式方法，主要建构倡导性、劝说性、导向性规则。在国家建构之下，村规民约在数量上实现了乡村社会的全面覆盖，在内容上保障了村规民约的合法性、合规性。然而，村规民约不能也不应仅以文本的形式而存在，更重要的是，规则文本需要转化为乡村治理的实践力量。所以，对于建构行动的效果评价，不仅仅要看村规民约是否得以拟定、审查通过、公开发布，是否实现了“制度上墙”，还要看所建构村规民约在运转中的实质秩序效能，即在乡村治理中的引领力、整合力和约束力。在客观分析村规民约治理效能的基础上，找到引致引领力、整合力和约束力存在不足的原因，也就找到了推动理性建构的规则转化为实质运转的社会秩序的条件机制。
（一）村规民约治理效能的三维分析：
引领力、整合力和约束力
村规民约的引领力，具体体现为它对乡村治理行动方向上的评价力、道德观念上的感化力、村庄精神上的凝聚力三个方面。首先，从评价力来看，公开发布的文本已经逐渐成为乡村社会的重要价值评价标准和尺度。例如，有的村落以村规民约为依据，根据每家的践行情况来评选文明户、五好户，有力地引导着村民分类垃圾、保护水源、喜事新办、丧事简办等。其次，从道德观念的感化力来看，调研发现许多村民对于“上墙”的村规民约，往往不了解、不清楚，或视而不见、熟视无睹，从“制度上墙”到“制度入心”，充分发挥其内蕴的道德感化效用，还有相当的距离。最后，从村庄精神的凝聚力来看，有研究发现，“部分地区村规民约的实施仅靠村两委的凝聚力”，而不是依靠自身的合法性、权威性、正当性来号召、激励村民。
村规民约的约束力，主要体现为对于村“两委”治理行为和村民互动行为的约束力。调研发现，村规民约就对村“两委”治理行为的约束力而言，总体还比较有限，表现在村规民约对其权力的确认较多，对责任的厘清较少。在有限的责任界定中，又往往缺少明确的追究机制以及相对人的救济机制，导致操作困难。调研还发现，就村规民约对村民社会行为的约束力而言则参差不齐，村规民约对村民的行为约束，主要以“不得”“不可”“必须”“禁止”等表述方式并借助社会舆论产生一定的约束，但对于许多具体的偏离规约行为，则缺乏可操作性的惩罚措施，显得内容空洞、约束乏力，许多沦为仅仅是“写在墙上的标语”。
综合引领力、整合力和约束力的三维分析，村规民约的“积极作用”、治理效能并未充分发挥，尚未形成效能的村规民约，只是“嵌入”而没有“融入”乡村社会，只是初步建立起来而没有充分运转起来，还没有转化为国家预期的乡村社会秩序。首先，由于道德观念感化力、村庄精神凝聚力不足，村规民约的引领力局限于一种外在于村民的评价力，尚未在普遍意义上感化为内心的价值标准、凝聚为互动的方向共识。其次，整合力严重不足，村规民约并未成为乡村社会内部统一思想观念、协调多方力量、调解社会纠纷的行动纲领。最后，村规民约约束力不足，并没有成为乡村社会自我约束、自我管理的自动执行机制，在乡村社会自治、法治中的效能发挥也十分有限。
（二）运转秩序效能不高的根源：
政治势能与社会动能互动不足
文本层面建构的村规民约，仍处于“嵌入”而未达到“融入”乡村社会的效果，当然与全国范围内大规模村规民约的构建行动起步时间较晚、行动时间较短有着密切关系。但是，如果将时间不足作为解释治理效能没有得到充分释放的唯一理由，不去科学探究引致种种问题的原因，也就找不到推动村规民约“融入”乡村社会的行动方向，更找不到国家理性设计并向社会“植入”的规则，如何与社会自我进化、自我组织相融合从而推动社会秩序化演进的客观规律。整体性地分析近年村规民约建设的行动逻辑及其效果，可以发现，国家主导性的“政治势能”与社会主体性的“社会动能”之间衔接不够紧密，是引致村规民约治理效能发挥不足的根源。
第一，在动因认知层面，没有将政治势能的价值追求与乡村社会治理的现实需求连贯衔接起来。建构务实管用的村规民约，在乡村治理中发挥其积极作用，是国家主导性政治势能实施村规民约建构行动的价值追求。这一点，也是与乡村治理的现实需求紧密衔接在一起的。但是，在逐级考核、检查、评比的压力之下，政治势能在政府组织自上而下层层传递，甚至是层层加码，导致基层建构行动的目标指向逐渐偏离政策设计者的初衷。在监督检查的压力之下，基层行动者往往片面地将“贯彻落实上级政策”作为建构行动的主要甚至是唯一目标。由于这样的一种“贯彻落实”，是在没有深刻理解上级的政策意图的情形下发生的，在考核压力和资源不足等约束条件下，基层建构行动者的主要工作目标往往是将村规民约“建起来再说”。而不是村规民约“务实”“运用”“管用”。在基层，建构行动的动因认知与乡村社会治理需求之间存在的一定程度的断裂和不连贯，使得“建起来”的村规民约，往往体现为“准备的材料”“制作的展板”，仅仅是行政考核的观测点，大多游离于乡村社会生活之外，与村民实现自我管理、服务、教育、监督中现实、具体而多样的规则需求衔接不够连贯。
第二，在内容取向层面，没有将政治势能的多重作用与村规民约的整体功能周密衔接起来。在村规民约的制定实施中，国家主导性政治势能的作用，不仅体现为对建构行动予以规制、为制定的村规民约提供合法性证明，还体现在为村规民约的实施提供权力支撑、权势推动。就村规民约的功能而言，倡导性的教育服务功能和操作性的管理监督功能是一个有机整体，倡导性功能为操作性功能提供价值定位，操作性功能为倡导性功能提供实现机制。因为，“对违反村规民约、居民公约的情形，要加强批评教育，并通过合理的处理方式，使违反者受到教育、改正错误”。既是提升村规民约整合力、约束力的需要，也是保障其引领力的内在要求。然而，从目前全国村规民约建设的整体内容取向来看，大多倾向于制定实现倡导性功能的原则性、方向性规定，疏于对落实倡导性功能之操作规程、程序等操作性机制的规定，没有与国家的相关法律、法规、政策有机衔接起来。这不仅导致建构出来的村规民约内容空泛，而且不注重与政治势能的强力保障有机衔接起来，因而难以实施。特别是，由于缺乏具体而明确的奖惩机制，导致约束力、整合力严重不足，最终影响了村规民约道德观念引领力的实现。例如，样本文件11 中虽提及要“探索红黑榜，褒扬先进，鞭策后进”，然而从该省民政厅公布的2020年“十佳”村规民约（居民公约）来看，发现获评的8个村规民约中有6个并未充分体现奖惩机制方面的具体内容。
第三，在工具选择层面，没有将直接运用政治势能与间接激活社会动能有机结合起来。各地的村规民约建设，主要采取领导指挥、程序规制和柔性引导等方式，大多属于直接性工具范畴，“授权、资助和执行单位与发起它的单位本质上是一个相同的实体”，较少通过间接方式，使自身所建构的规则融入村庄的社会网络，激发乡村制定与实施的主体性活力。在征求意见阶段，发动村民、与村民协商不够充分。村民由于协商能力不足，往往“不知道村规民约和自己有什么关系”，“不知道发表自己的想法”，基层干部“召开大会是讨论一些无关痛痒的问题”，“告诉我们有哪些规定”。在村规民约实施过程中，基层干部又往往没有将相关的“引导”和“劝喻”，与乡村的地缘、血缘、业缘、互惠等关系网络，通过密切与村庄的“社会关联”，强化“人与人之间关系所构成的行动能力”，来提升村规民约的执行效率。特别需要指出的是，乡村中的专业合作社等现代意义的社会组织，大多还未成为基层干部实施村规民约的治理“伙伴”，这就使得实施中缺乏有力的抓手和中介。
四、结论与讨论：
政治势能与社会动能的良性互动
本文以近年村规民约建设为例，在整体性分析国家建构社会规则的行动逻辑及其效果的基础上，探究国家理性建构的规则转化为社会实质运转秩序的条件机制。研究发现：
第一，国家理性建构社会规则的本质，是国家在吸纳社会原生规则的合理成分并进行创造性转化的基础上，通过自身的合法性权威、科层化权力，自上而下地将理性规则嵌入社会结构、融入社会生活的行动过程。首先，“上面制定”规则并不是试图取代社会的原生规则，而是保留了村庄原来的一些做法，加入了一些新的要求，以推动所期望社会秩序的生成。其次，国家建构规则是国家理性自上而下的社会化过程，主要通过领导指挥、程序规制和柔性引导等方式，以权力链条为本质力量，以科层制为组织基础、以规范化为行为方式。最后，嵌入性是国家建构规则的行为特征。建构社会规则，是国家将自己的意志、意图渗透、传导、植入到社会网络，以使社会能够按照其理性预期来实现秩序化演进，是其主导社会建设的重要组成部分。
第二，国家理性建构社会规则的效果，可以从所制定规则的合理性和实施规则的秩序化效果两个方面来衡量。所制定规则的合理性，具体包括村民参与协商是否充分的民主性指标，内容规定是否与国家法律法规相一致的规范性指标，权责界定是否明确具体、语言表述是否简洁严谨、履行执行是否方便快捷等可操作性指标。国家建构规则的秩序化效果，就是这些规则在实践中所展现出来的治理效能，具体体现为引领力、整合力和约束力三个方面。近些年村规民约建设的行动逻辑及其效果说明，国家有意识有目的地向社会实施的“嵌入”式的建构，不仅使得许多村规民约从无到有，有助于帮助村民走出无规可依、无章可循的集体困境，而且通过领导指挥保障了内容规定的规范性，通过程序规制体现了一定程度的民主性，进而展现出了观念层面的引领力。
第三，若将理性建构规则转化为社会实质运转秩序，就必须在建构行动中实现政治势能与社会动能的良性互动。即政治势能的价值追求与社会治理的现实需求连贯衔接，政治势能的多重作用与社会规则的整体功能周密衔接，直接运用政治势能与间接激活社会动能有机结合。近些年，经过全国范围内的初步建构，村规民约在保障规范性的基础上实现了从无到有的全面覆盖。下一步，必然是在“嵌入”的基础上“融入”乡村的公共生活，进入村规民约的“深度建构”、高质量发展阶段：在进一步彰显建构行动的民主性的基础上，提升村规民约对乡村社会结构层面的整合力、行为层面的约束力，更为有力地保障其道德观念引领力。按照这一要求，如下三个方面的机制建设，应当成为村规民约“深度建构”行动阶段的重点。
首先，强化教育濡化机制，使村规民约的价值理念进一步在村民之间复制、传承和发扬。首先，周密部署、精心组织村规民约教育内容，实现系统教育。将村民对村规民约的学习，纳入农村的社区教育课程体系，有针对性地系统推进村规民约教育，提升村民的规则认知和规则意识。其次，拓展村规民约教育的渠道，实现全程融入。将村民对村规民约精神内核的习得，与礼俗、节庆等活动结合起来，与乡村的标语、方言、习俗等文化符码结合起来，注重采用APP、公众号、网络社群等新兴传播方式，采取基层群众喜闻乐见的渠道，将规则转化为生动形象的文化元素，实现村规民约教育的泛在化、生活化。再次，树立村规民约教育中的服务理念，实现归属志愿。借鉴一些先进探索经验，比如浙江良渚文化村将村规民约教育与社区志愿服务相结合，充分发挥社区专职社工所扮演的资源链接者、倡导者的作用，提供科学的服务保障，增强受教育对象的认同感与归属感。最后，创新村规民约教育策略，实现科学疏导。要将村规民约的精神内核与村民根本利益的关联性、与优秀传统文化的延续性有机结合，注重从村规民约与村民生产生活的利益关联性的角度来阐释村规民约的实践意义，立足于中华优秀传统文化的丰厚土壤，渗透村规民约中的时代性内涵。
其次，健全多主体参与协商机制，使村规民约的修订能够进一步汇聚民意、凝聚共识，有利于村规民约的顺利执行。由于村规民约的制定和执行者都是本村的农民，权利的享有和义务的承担也限于本村，在村规民约的完善和实施细则制定过程中，基层政府和各级党组织应注重扮演一个商谈维护者、协商促进者的角色。不必对相关条款规定的具体内容、时间限度予以直接干预，而是在坚持合法合规原则的基础上，充分发挥村民主体意识、首创精神，并借助专业社会组织优势推动形成农村社区治理共同体。一方面，推动威望高、有公心、有见识的“乡贤”代表村民就村规民约的新增条款展开充分协商，在村规民约的执行中，应当由村“两委”牵头，引导村民个体以村规民约为范本和依据来“说事”；另一方面，鼓励有关社会组织尤其是乡村社会组织代表村民来集体会商和评议，以相对专业性和独立性的身份参与村规民约的协商制定，在公权意志与村民意愿之间发挥“润滑剂”作用，在增强村规民约政治认同度的同时，避免对村规民约简单粗暴式的执行，真正使村规民约制定与执行成为凝聚乡村社会之规则共识、共同体意志的价值生产过程。
最后，探索“以小博大”的奖惩机制，进一步推动村规民约在农村基层自治法治德治中真正发挥制度约束和道德引领等作用。在全国范围内，乡村之间文化传统、经济基础、人口规模、风俗习惯、历史传承等因素存在明显差异。所以，村规民约奖惩机制的设定，不能采取整齐划一的标准化模式，而是应当鼓励因地制宜、充分协商、量力而行地展开地方性探索，坚持如下两个方面的行动原则：一方面，要把保护村民合法权益和维护国家法制统一结合起来，通过司法机关的司法审查、乡镇基层政府的行政监督，保障村规民约奖惩条款的设定程序及其内容规定的合法性、合理性。另一方面，奖惩机制的设计，要贴近现实，易于操作和执行，提升奖惩条款对乡村社会治理实践的适应性：适应基层“微治理”特质，注重从村民的身边事、细微事着手，精细化地设定内容条款；适应村民道德养成的渐进性特征，以正向激励和耐心教导为主，谨慎使用强制和负面的手段和方式；适应乡村社会网络、社会资本构成形态，培育并借助各类乡村社会组织、社会贤达的权威和能量，提升奖励的价值性、强化惩罚的严肃性，强化奖惩的次生性教育功能，实现“小奖大励”“小惩大诫”。
文章来源
原载于：《北京行政学报》2022年第5期，第30-38页。
作者简介：苏曦凌，广西师范大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；梁舒萍，广西师范大学政治与公共管理学院研究生。
本期编辑：刘佳宁
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