学术人与实践者
学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会；
实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！
陈佳俊，浙江财经大学法学院；
毛丹，浙江大学社会学系。
议题
对于中国的社会组织，研究者（张紧跟，2012；纪莺莺，2013；黄晓春，2015，2017）多少都注意到它有别于欧美国家的“市民社会”（White,1993；Pearson,1994；Fewsmith,2013）或“第三部门”（王名、贾西津，2002；张尚仁，2004），也不同于1949年前的民间社会团体（Spires，2011；罗婧，2020）。它是以人民群众团体为核心，重新登记的社团和非登记的居民群众互助组织为辅助的独特类型。研究者可能需要注意，这个类型是在20世纪50年代初确立的，此后几十年的社会组织变迁基本上都是上述体系的改革再生产。从档案资料看，1949—1956年，政府在通过单位制、街居制、户籍制等一系列制度重新安排社会时，同步型构了社会组织体系，它呈现两个突出特点：首先，社会组织体系由三类广义的社会组织构成。第一类是延续革命根据地时期的工、青、妇等组织建制，新建或改组的全国性人民团体，共有全国性组织44个（吴忠泽、陈金罗，1996：5）。这类组织的数量及覆盖面在这几年快速增长，以共青团与工会为例，1951年，中国约有24.2万个团支部，团员人数达518万。到1957年初，中国基层团组织达92万个，团员人数达2300万。而基层工会组织经历了重组整顿，数量由1952年的20.7万个降至1957年的16.5万个，但会员人数从1002.3万增至1746.7万（国家统计局，1997：735）。第二类是旧式社会团体经过精简改造，重新登记的，这类组织的数量及规模较1949年前大幅度减小。例如，1949年以前遗留下来的慈善团体大约有3000个，至1953年底，新政权在21个城市对 1600多个团体进行调整管理，参加联合组织的单位降至800多个（高冬梅，2009：222-223）。各城市的同乡会、会馆、文化艺术社团等在重新登记后大幅度减少，其中，北京仅在1950—1951年就缩减了近60%，上海在1949—1956年缩减了近80%。第三类是由居民自行组织并接受居委会管理的居民互助团体，它们主要是处理一些未纳入国家正式管理并需要由居民自行解决的边缘性社会事务。这类组织未经正式登记注册，可在各居民区按照居民熟悉的关系或规则开展活动，主要包括日常生活福利、文化娱乐、治安保卫等互助团体类型。这类组织的数量目前无从准确统计，即便保守估计，即每个居民区都存在生活福利、日常娱乐、治安保卫等三种互助团体类型，1955年北京等72个城市也至少存在2.2万个居民互助团体。
其次，以上三类组织的地位不是同等的。作为党联系群众的桥梁和纽带，人民群众团体处于绝对的中心地位，登记社会团体处于辅助地位，而未经登记注册的居民群众互助团体仅起到补充作用。三类组织地位从中心向边缘渐次递减，标志着三类组织与国家政权建设目标紧密度和适配度渐次降低，从国家获取政治信任、资源支持、发展空间逐渐减少，同时也标志着组织规范化管理程度、组织规模和组织能力逐渐减弱。但是，这三类组织整体上都与国家意志保持高度一致。
1956年以后，上述社会组织体系与单位、街居，以及1958年后的人民公社等共同实现了全体社会成员的重新组织，型构了一个迥然不同的社会形态。这使得我们不能不关注一个问题：短短几年时间，原来由民间社团构成的社会组织体系为什么会型构为以人民群众团体为核心，改造登记的社会组织和非登记备案的居民组织为辅助的独特体系？
文献评述
一些涉及社会组织史的研究倾向于强调上述体系的型构是国家主动调整与社会的关系的结果（许芸，2016；李友梅、梁波，2017；罗婧，2020）。有些社会史的相关研究也得出类似结论，例如，有研究具体勾勒过建国初期整顿城市旧有社会团体的过程，特别是在上海、北京等大城市采取重建新的人民团体、删汰同乡会等团体、统一整理旧慈善团体等策略梳理城市社会的过程（郭圣莉，2006；阮清华、陈彬，2006；张浩，2014）。前一类看法与国家政策和制度直接影响社会组织类型的理论（Harper，1969；Spires，2011）是一致的，它不太触及国家形塑社会组织的具体过程，而主要提供了一个重要启发：1949年以后社会组织体系的重构与发展首先取决于国家统合社会的意图及其实现程度，新的社会组织体系是国家主导的。后一类研究注意到了以史料支撑判断，但没太注意新政权对于登记社会团体以及未登记的群众组织也有容纳安排，有把新的社会组织体系与人民团体划等号之嫌。它也强调了国家对社会的强范导性，实际上提示了要重视社会组织体系改革中的连贯性的特征，有助于理解改革以来社会组织加速涌现也具有国家强范导性，缺陷是忽视了从一开始就不是所有社会组织都属于群团组织的现象，很难解释国家与社会之间的一些复杂关系。一般而言，社会组织在解决合法化问题（即接受外部制度环境、社会规范要求）方面并非总是消极被动的（Dacin，et.al.,2007；黄晓春、嵇欣，2014；Hsu and Jiang，2015）。一些社会史或社会组织史的相关研究已经发现，1949年后在新政权通过单位制、街居制、工厂制等系列制度大规模重组社会时，国家统合及社会配合都发挥了作用，社会力量，特别是社会组织精英的主动配合就显得十分突出和重要。例如，有研究者曾通过分析1949—1956年国家政权对慈善组织的“利用、限制与改造”后发现，慈善组织的变革过程并不只是新政权单独发力的线性进程，也是社会组织主动支持、配合国家的过程（李小蔚，2012）。这些研究虽然有待细化和深入，但足以说明1949年后新社会组织体系的型构不仅仅是强大国家梳理社会的产物，也是社会组织主动或受动地配合国家的结果。
前述两类研究似乎还有一个共同看法，即，1949年后国家重构社会组织以后只留存了较大规模的群团组织，除了少数获得登记备案的社会团体外，一般的社会组织不再有空间和机会。但这个看法也不够准确，因为1949年后国家重组社会并不意味着对社会全方位直管，出于管理成本等方面的考虑，国家全方位包办社会事务特别是社会边缘性事务的动力并不强，社会事务特别是边缘性事务通常对国家直接控制方式有某种消解力（Shue，1988；周雪光，2015），因此，一直存在按照社会常规关系和规则处理社会事务、维系社会的现象（毛丹，2018）。从历史档案资料看，1949年以后的中国社会除了存留了一些登记备案的社会组织外，还长期存在大量未登记备案的小型群众组织，后者主要面对和处理居民区一些边缘性社会事务，实际上是一种非常规社会组织类型，也是新的社会组织体系的有机构成。这个现象不宜忽视。
本文通过对历史档案资料的研究去重新理解问题，根据所收集到的1949—1956年中国城市基层社会情况的档案，以及上海、杭州等地的一些地方史档案，提出以下发现：首先，1949—1956年重新型构的中国社会组织体系是国家统合、社会精英更新与选择、居民在边缘性事务上自行填空处理这三种力量共同作用的结果，三者缺少任何一个都不足以产生非西方和非传统的特定类型。就三方作用而言，国家统合的过程、作用和结果最为明显。1949年后，为了迅速巩固新政权、调动社会力量配合和服务国家建设，国家有意识地通过在政治上划出社会组织的框线与范围、确定社会组织的基本类型和重要性序次、采取与组织差序性相应的领导方式等策略重构社会组织体系，并实现了意图。其次，社会组织体系重构除了显现这个时期国家统合社会的强大能力，也包含了社会力量的配合。配合分为主动与受动两类：所谓主动配合，主要是指在社会精英新旧更替过程中，新的社会精英和一批旧社团主动响应和参与国家重组社会组织体系，其过程、作用较为显明；所谓受动配合，主要是指政府能够统合社会但无从包办社会事务，所以一直存在不少社会边缘性事务，需要并允许社会成员自行自主填空处理，由此形成的一些边缘性社会组织及其自我维系就成为社会组织体系的有效补充。
国家整理社会组织的主要策略与过程
1949—1956年，国家主要通过三个策略来实现迅速统合社会力量、重建社会组织体系的意图，而且实现度很高。
第一个策略是对一般社团进行重新登记，在政治上划出社会组织的框线与范围。1949年前后，中央判断国民党政权统治下的旧社会团体大多是维护国民党统治的“御用工具”（郭圣莉，2006），尽管无法成为新政权的社会基础，但具有较强影响力。以杭州市为例，与旧社团有联系的人超过1万，占该市总人口的2%，且成分复杂，三教九流无所不有，且各个社团均有群众基础及社会影响，如果处理不慎，将会产生巨大影响。因此，要统合社会力量，首先就要处理好鱼龙混杂的社会团体。中央为此确定通过两种途径设立社会组织的准入门槛。第一，通过法律途径建立社团登记制度，重新筛选社团。1950—1951年，中央人民政府政务院和内务部先后发布和实施《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，规定了根据社会团体的不同性质与功能进行分类分级登记的原则与流程。除人民团体外，所有民间社团都要重新登记，未通过登记的不再具备组织和参与社会活动的合法身份。第二，通过政治途径，在具体筛选登记过程中强调以政治标准为基本标准。重新登记工作的目的定位于“为了正确贯彻共同纲领第五条和第七条的基本精神，保障在新民主主义范畴内所许可的一切社团组织的合法权力、取缔危害国家人民利益的一切反动的社团组织”，即以保护人民的集会结社自由，防止和镇压一切反革命活动为两个基本维度。所以，并非社会团体主动去登记就能简单通过，在实际过程中，通过登记工作肃清反革命活动的政治目标显得更为突出。许多地方政府一开始并没有特别领会到这一点。例如，1952年，浙江省余姚县曾检讨“对办理社会团体登记也是为了防止和镇压一切反革命活动的精神，起先领会不够，于是没有与去年大张旗鼓镇压反革命工作相结合进行，产生了为社团登记而办社团登记的偏向”。不过，这类状况很快就被矫正，明确对前来办理登记手续的社会团体必须深入了解情况，先由民政、公安、文教、工商等部门密切联系、分头调查和开会研究，对社团的组织和政治等情况提出初步审查意见。审查结果分为三类，按三种办法处理：“一是对已查明无政治问题、办理较好的进步团体，应优先批准；二是对政治面貌不清，应严令详报材料，待查明处理；三是对有反动确证者，应立即依《惩治反革命条例》治罪。”所以，最终只允许没有政治问题且运转良好的社会团体进行登记，对于无政治问题或政治面貌模糊而又运转不善或组织不健全者，则视具体情况，根据可起到的作用及其改进程度等酌情批准或暂缓批准，政治上可疑的社团不能获准登记。
第二个策略是重新确定社会组织的基本类型及其地位顺序。主要从三个方面进行工作。第一，着眼于国家建设，整合、改组和建设作为政权重要社会支柱的全国性人民团体。在通过重新登记，解决旧社会团体不适配新政权建设的同时，国家同步扩建新的人民群众团体系统，替代国民党政权时期的“民众—职业”团体，并着重完成三个环节：（1）沿用红色革命根据地时期党组织领导群众、扩大统一战线的传统（中共中央文献研究室、中央档案馆，2011：112-118），把管理政权组织与人民群众团体都视为党的重点工作（毛丹，2019b：113），加大力度扩充党直接领导的工青妇等人民群众团体。建国前夕，党已经着手发动包括文艺工作者、自然科学工作者、社会科学工作者、新闻工作者、教育工作者、工商界人士等在内的职工、学生，以及妇女、青年等群体先后召开全国代表大会或代表会议的筹备会议，成立全国性的人民团体（李新等：1962：255-256）。建国后，党领导的人民团体增长迅速，它们都是党联系和动员群众的重要力量，但因为所对应的群众的界别特征而有较大差别。例如，中国新民主主义青年团等团体更具政治性，工商联等组织更具有经济性质或自治性质。（2）对于具备重要服务功能且不具有明显反党、反革命倾向的国际性或全国性组织，通过改组的方式成为新的人民团体。例如，中国的原红十字会为国际性组织，涉及新政权的国际形象，在中国红十字会积极表达由政府接管的意愿后，政府并没有直接接收，而是采取改组的方式将其纳入人民团体序列。（3）配合“单位制”和“街居制”，将人民团体组织体系向基层延伸。新建立的人民团体在与各级政权组织同步建立相应层级机关的同时，还建设基层组织，参于单位及街居组织的工作，例如，“明确工厂、矿场、商店、农场、机关、学校等生产单位或行政单位有工人、职员二十五人以上者，需建立工会基层委员会”（中共中央文献研究室，1992：331）。在生产单位及行政单位的人民团体基层组织的主要工作任务集中在维护群众利益、教育并组织群众推进人民政府决策、推进和发展生产三个方面。
第二，围绕地方政权和地方社会建设，团结改造一些适配度较高的地方性社团。建国初期，各地存在很多地方性社会公益团体、学术研究团体、文艺工作团体等社团。在各地财政困难、灾荒和失业问题严重的情况下，国家推出“生产自救、社会互济、政府辅助”的社会救济方针，既要求地方性社团（特别是原来的商会、工业会以及社会公益团体）投入社会救济事业，又强烈期望把私立的救济福利团体团结在当地政府或救济分会的周围，成为适配地方政权建设的力量（高冬梅，2009：219）。在政治时评上，这些社会福利团体性质复杂，地位不高，有些甚至被认为曾是受帝国主义和封建势力控制或利用来欺骗和麻痹人民的“装饰品”（伍云甫，1952）。政府因此主要采取两类策略加以改造。首先，从资金和人员上剥离社团与帝国主义的联系，厘清组织关系，明晰组织的政治面貌。1950年发布的《关干处理接受美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的报告》认为，接受美国资助的中国社会团体数量占全部接受外国资助的同类社会团体的一半，主要为社会救济团体或机构、宗教团体等。1951年，政务院发布《关于处理接受美国津贴的救济社团及救济机关实施办法》，要求“完全肃清美国帝国主义在中国的文化侵略影响，保障人民文化教育救济宗教事务的自主权利”，并具体规定根据资助的来源以及人员结构等分别用三种方式处理问题。其次，进行“团结改造”，保证地方性社团与地方政权建设相适配。1952年，《中国人民救济总会两年半来的工作概况》明确提出，“除了对反动的、名存实亡的和假冒为善的团体予以处理外，一般的斟酌情况予以团结改造，并通过各种适当的组织形式，使它们在统一领导下积极地参加当地的救济福利事业，发挥其为人民服务的自觉性与积极性”。“适当的组织方式”主要是指由政府出面成立救济分会或各种人民救济事业委员会等非政府组织，团结并吸收社会团体中的进步分子、正派人士、骨干积极分子加入新的委员会，如，杭州市成立人民救济事业委员会，包括工商界、慈善宗教团体、同乡会馆、个别积极人士，以及政府、工、学、妇、团、体等方面代表在内的79名委员。该委员会一开始以整理救济事业财产为主要任务，后以动员社会力量举办生产救济事业为中心任务，变成了社会救济的协商机构，并准备在各区设立分会（毛丹，2019a：121）。1952年初，中国各地陆续完成了800多个救济福利团体的整合改造。
第三，对于政权建设适配度较低的社会团体，政府选择性扶持一部分，其余的允许自办，自定进退。在社会福利团体之外，国内各地还有很多其他社团，尤其在一些商业相对发达的城市中，还有数量众多的宗教团体、同乡会等组织，这类团体一般规模较小，政治性模糊而不适于视为反动组织直接取缔。这些团体在目标与能力上与政权建设的适配度很低。国家主要采取全面梳理和选择性扶持的策略。其中，对于认为已经肃清了帝国主义思想并将正常宗教活动与反动政治活动相剥离的宗教团体，将予以合法登记，同时考虑少数民族政策，适当减征或免征讲经堂及水房子的房地产税。对于一般社会团体，如同乡会等，允许其自办，自定存消。通过了筛选登记的社团，纳入民政部门或其他相关行政业务部门归口管理，其中只有少部分获得了政策扶持，大部分自行维系生存。对有一些实在无法自办下去的，将由政府接收，这类社团创办于1949年前，在新政策下，与新社会交换服务、获取生存发展资源的机会和能力趋于萎缩，绝大部分最终只能停办。
第三个策略是采取有统有分的领导方式。对于人民团体和其他完成登记的社团，以及陆续涌现的居民组织，政府按照党统一领导而类型分殊的办法，首先在人民群众团体中设置党组织进行直接领导（包括建立党组），除了执行“凡有担任负责工作的党员三人以上者，即成立党组”的规定，明确党组的任务是“在这些组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的纪律，同官僚主义作斗争”，党组必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导（中国共产党章程汇编编写组，2013）。同时，设立基层党支部，分配适当党员进入群众团体工作（中共中央文献研究室，1995：58），团结、培养和领导群众积极分子，发展党员，或让专业的党员骨干兼任组织负责人，实现对这些团体的领导与管理（中央档案馆、中共中央文献研究室，2013d：326）。这个工作直接促成了20世纪50年代初期发展党员的高峰，1949年末，全国党员总数在450万人以上，其中，年内新发展党员140万人左右（中央档案馆、中共中央文献研究室，2013a：58）。到了1956年，全年新发展党员300万人左右（林尚立，2007：3）。其次，分别采取类单位与类群众自治组织的管理办法。对于紧密服务于国家建设与各级政权建设的人民团体，统一纳入国家行政管理体系，参照行政单位层级进行分级管理，但具体的运行管理、资源供给等有明确区别。由中央建立或改组的人民团体，将中央领导机构定级为党和政府的部一级单位，干部待遇、运作机制、奖惩激励、工作方式等都与党政部门别无二致（毛丹、陈佳俊，2017）。人民团体的基层组织则归为类基层群众自治组织来管理，例如，居民区妇代会干部被看作居委会附属人员，其补贴主要根据补贴居委会干部的结余来确定（毛丹，2019c：175）。一些对于国家政权建设有重要补充作用的登记社会团体，需接受对口管理部门及党组织的领导，但开支主要靠社团的事业收入解决，不足时可请求人民政府适当补助。在财政持续紧张的情况下，这些社团获得的人员、经费资助一般都较少。例如，1956年，杭州市患结核病的人日益增多，防疫工作需要社会力量的参与，但市级防痨协会作为群众团体仅配备了一名干部（毛丹，2019c：138）。登记社团在管理上更接近类群众自治组织而不是类单位，国家对这类组织的政治性、组织性、纪律性的要求也都远远低于单位标准。例如，政府明确要求对零散的民间艺人“应该帮助其组织自己的群众团体，诸如曲艺联谊会或曲艺工会等，以加强团结和教育，举办福利互助事业”，联谊会或协会由各级文联领导，但又不像中国文联那样活动和管理，“集会不宜过多，大的集会每年不要超过二次，并且应当带有联欢和联谊性质，不要要求有高度的组织性纪律性”（中央档案馆、中共中央文献研究室，2013d：328），等等。所以，登记社团的管理环境相对宽松，主要是在社会中自主解决生存渠道和生存能力问题。不过，在缺乏有规模和持续的购买服务的情况下，群团组织、单位和居委会等基层社会组织也大规模分流社会成员管理工作，登记社团的可经营余地变得较小。
旧社团的配合
国家对社会组织体系的全面梳理表现出建立社会组织与国家意志同向性的强烈意图，同时也表现出社会政策选择上的现实性和灵活性，在财政支持偏弱、干部有限等条件下，社会力量要有与行政单位不同的组织方式。这样一个工作的体量浩大，但完成度很高，这一方面体现了新政权的威望和能力，另一方面也是建国初社会力量多方面配合的结果。具体来说，国家重建社会，重新型构社会组织体系，本质上是按照新民主主义路线以及后来的社会主义路线重新选择社会依靠力量，所以，重构社会组织体系的过程必然同时伴随着社会精英的新旧叠代更替。这里暂不就人民团体及其基层组织大规模拓建工作吸纳了新社会精英和众多群众积极分子的显在现象展开（毛丹，2018），而主要讨论旧社团及其精英的选择问题。如前文所述，建国初新政权在政治上对旧社会团体的判断偏负面，实行了重新登记和总体上较少提供援助的政策，但是，出于避免管理成本过高与保持社会平稳的需要，也允许和鼓励一些主动趋近于国家建设和地方建设的旧社会团体自行寻求生存与发展途径。一些旧社会团体也把向新政权靠拢而争取生存发展机会作为基本选择，甚至主动配合并融入国家重新型构社会组织体系，这主要表现在以下三个方面：
第一，普遍都配合整顿旧社团。建国初期，一些旧社会团体感到按照传统方式运营组织的前景很不乐观，把国家接管、重新登记等视为融入新社会的基本选择。例如，在1949年4月南京解放时，中国红十字会总会机关人员反复研究商议总会的去向选择问题，决定以职工会名义请求中国人民解放军南京市军管会接管中国红十字会总会，但考虑到红十字会属于国际组织，军管会并未予允准。新政权成立后，总会员工更加迫切要求解决组织归属问题，它们在1950年召开工作检讨会议，推举以胡兰生为团长的七人代表团，赴北京向中央人民政府汇报情况，并要求政府接管红十字会（中央机构编制委员会办公室一司，1996：377-378）。鉴于红十字会的特殊性质和历史，中央最终采用改组而非接管的方式，将改组后的中国红十字总会纳入人民团体系列。除了红十字总会这样的大型社团之外，其他多数旧社会团体的收入本来就不太稳定，在1949年后新政权部署了对旧社团的资金来源、房地产、会员募捐收入等的清理整顿后，它们的经营整体上都面临重大调整与重新选择。旧社团数量较多的上海市的情况最为典型，1950年尚存留的同乡会，以及其他各类会所、慈善团体等旧社团的经费及业务报表显示都已普遍陷入经营困境（郭圣莉，2006：71-88）。基于免除或减轻财税负担、保障社团及机关人员的资源供给的考虑，这些旧社团纷纷主动要求政府接管或清盘，以便争取得到政府的支持、补助或补偿。上海市政府采取了务实办法，例如，在将一些同乡会交由救济分会接管时规定，对于依靠团体财产生活且政治面貌清晰者可“有计划地安插到社会福利机构工作，解决其生活”。所以，大多数旧社团一般都把主动积极配合国家整顿而非对抗视为明智选择。
第二，争当新积极分子。国家甄别和遴选旧社会团体，既是考察其政治性质，也是考察其社会能力，既要考虑旧社团的总貌，更要重点考虑领导骨干的情况。建国初的社会精英主要包括工农群众中涌现的新积极分子和旧社团中有一定身份和地位的开明进步人士这两个群体，前一部分人员主要编入工、青、农、妇等人民团体或居委会等基层组织，后一部分人员主导了旧社团对国家整顿的积极配合行动。国家重点关注前一个群体的规模扩大和政治成长，激励比较直接，而对于后一个群体的主动趋近与配合并不会简单接受。一些地方明确提出旧社团的革命性、进步性、与政权建设的契合性都不足，有些冒出来的“骨干积极分子”可能并不是真的积极分子，需要警惕和严肃甄别。甄别途径通常有两种：一种是参考基层工会等组织的办法，在反复观察后筛选留存真的积极分子（毛丹，2019a：51），另一种是在改造旧社团的过程中教育、启发和培养积极分子。大部分参加重新登记的旧社团的领导和骨干都会积极参与和配合这两方面的工作。所以，这两方面工作在东北等老解放区开展比较顺利，在稍晚接管的江南地区，各级政府对工作过程和结果也感到满意，杭州市的管理部门在总结工作成效时曾说过：“协助同乡会组织联合整理委员会，对其原有事业财产进行了初步整理。协助组织佛教协会筹备会，推动生产、开展学习，启发他们的政治觉悟，有800余人参加和平签名。”（毛丹，2019a：144）
政府给予登记后留存的社会团体及其领导、骨干积极分子两方面的待遇或激励。首先，根据能力及社会影响力，把重要社会团体的领导和骨干积极分子纳入国家职位体系，并给予相应的政治地位。比如，原中国红十字会总会秘书长胡兰生在改组后担任中国红十字会副会长兼秘书长，并出任全国政协委员；民族资本家胡子昂出任重庆市副市长和市政协副主席；纺织大王、民族资本家荣毅仁当选为上海市副市长，后出任纺织工业部部长，等等。其次，给予社会团体发展政策优惠，包括免除一些社团的房产税，并允许接受社会募捐及会费收入。比如，根据这些规定，中国红十字会总会在改组后对于符合相应条件者可推赠为“名誉会员”，可按照规定收取会费，等等。这些激励措施产生了影响，所以，获得登记留存的社团的领导和骨干积极接受改造和进行自我改造，争做新社会积极分子，一时成为风气。
第三，尝试拓展组织和服务。随着改组进入人民团体的普通社团规模的迅速扩大，一般社团的活动空间在缩小，但一些刚刚完成登记的社团还是有发展愿望，尝试运用新社会条件去拓展规模与业务。特别是在国家比较需要的社会慈善救济领域和科学技术领域，登记社团比较活跃。例如，北京、上海、杭州、南京等地的公益慈善团体，纷纷转向以政府任务为中心以获得组织拓展。上海市四明公所、德本堂等49个公益慈善团体根据当地政府发展慈善事业的需要，在1953年底分别自办和联办了7个残老院、3个医疗机构和1个收尸掩埋站，开展新业务（《上海民政志》编纂委员会，2000：312）。浙江省相继成立省数学会（1951）、物理学会（1949）、地理学会（1950）、心理学会（1950）、机械工程学会（1951）等学术社团，开展学术活动。不过，相比于人民团体的扩张与活跃度，以及单位基层组织和居委会对社会成员的管理效率，普通社团的可拓展空间与拓展成效都比较微弱。在后续对社会团体的动态清理中，大多数地方的普通社团数量趋于减少。比如，1956年8月，上海对建国前留下尚未清理的303个社团继续清理整顿，确定按社团性质共有279个分别由各有关业务部门负责改造和处理，其中，归宗教事务局管理的宗教团体146个，归文化局的文艺团体22个，归卫生局的卫生团体2个，归妇联的妇女团体3个，归建筑局的建筑团体1个，归轻工业局的轻工团体1个，归科联的团体2个，归工商联的行业团体83个，无法归口及与民政有关的团体24个，不久又解散8个，归口管理12个，不作社团处理的4个（《上海通志》编纂委员会，2005：1067）。所以，除了国家需要的慈善、科技等领域的社团，其他登记社团很少有持续的拓展行动。此后，从1956年社会主义改造运动一直到改革开放前，社会成员的组织管理主要归入单位、人民公社、群团组织、居委会等，登记社团扩充数量、规模、功能的条件变得更为严格，同乡会、会所等旧式社团几乎全部消失，其他类型的社团拓展组织与服务的兴趣与行动都变得比较弱。
居民群众组织的自助填空
建国初，对国家重构社会组织体系配合的社会力量，除了上文提到的主动积极配合的社会精英（包括一批旧社团精英）外，还有一种被动配合的形态，这主要是指以人民团体、重新登记的社团、单位、城市居委会和后来的人民公社等方式重新组织起来的社会成员。社会仍然留存了大量复杂繁琐的边缘性事务，日复一日地在居民区群众的生产生活中发生，需要社会成员自行自主填空处理，从而出现了处理这些事务的边缘性组织的存在空间，由此产生了一些边缘性、非登记的群众组织，成为社会组织体系的补充。
反复发生的边缘性事务
建国初期，一些地方政府一度有过包办各项社会事业的想法和做法，但当遇到难以承受的财政负担后，很快就被认为是不妥当的（中共中央党校党史教研室，1980：610）。特别是在基层，对于群众生产生活中的琐碎事务，如有关房屋、婚姻、债务等的民间纠纷，基层政府明显没有足够的人力和精力去处理（毛丹，2019b：174）。为此，国家通过单位系统、居委会以及人民团体的基层组织系统，尽可能组织起所有社会成员，处理有关社会事务：单位内群众的各类生产生活问题由单位负责解决，单位外城乡居民群众的生产生活问题以城乡基层组织为主去处理。但是，基层社会日常生活中还存在很多反复发生、管理成本高、政治效益低而基层组织难以穷尽管理的点点滴滴事项。这类事项，按照城市居委会的日常工作可以分为三类：第一类是基层组织居民参加各种重大运动，如人民政府交办的支援“抗美援朝”、镇压“反革命”、“三反”、“五反”、爱国卫生运动等；第二类是反映居民需求，兴办各项福利事业，管理水电，设立小便池、垃圾箱，疏通阴沟，组织学习、文化娱乐、治安消防，给居民出具各种证明，等等；第三类是协助各方面的工作，比如，协助土产公司推销土产，为新华书店推销宣传册子，协助法院清理积案、调解纠纷、调查案情等（毛丹，2019b：97）。其中，第二类事务内容尤其复杂，大类上包括：（1）办理居民日常生活福利事业，如社会互济、优抚、卫生、妇婴保健、开具贫困医疗与减免学费的证明、管理居民购买计划控制类日用品的资格与额度等；（2）兴办居民文化及娱乐事业，包括配合党和政府的中心工作并向居民宣传、推动居民订阅书报杂志、发动居民观看特定的电影戏剧、举办居民识字班、组织其他文体活动等；（3）协助治安保卫事业，包括利用开垦荒地来督促反革命分子在空闲时劳动、帮助“护塘护井小组”清理池塘杂物、组织居民区晚间巡逻、调解居民家庭和邻里间吵架，等等（毛丹，2019b：14-15、141-142）。原则上，第一类事务由居委会集体领导决策和组织，第二类事务由居委会下设的治安保卫、宣传教育、卫生防疫、消防、生产、妇女工作等小组或专门委员会具体负责，第三类事务一般不应交由居委会办理，但必要时可由居民委员会协助，不是硬性任务（毛丹，2019b：98）。在实践中，第一类事务占据了居委会绝大部分的工作时间，第三类事务通常难以拒绝，各种大大小小的工作经常被压到基层，居委会都无法逃脱（毛丹，2019b：105）。居委会普遍欠缺处理第二类事务的余力，而这类事务恰恰最具有社区或基层社会事务的特质，数量和种类最多，但绝大部分比较零碎，虽然不是居委会接到的党政中心工作，也不是不便拒绝的其他任务，但大多数是居民日常关切的事，这类事务是否得到及时和妥善处理经常是评判居民对居委会和政府满意与否的依据。基层政府与居委会及其专门小组都感到，这些繁琐事务比较难及时处理，但是，如果置之不理或简单生硬处理，又极易引起群众的反感甚至恐惧（毛丹，2019b：17）。这些边缘性事务不能不解决，但只靠居委会又不足以解决，靠居民个人或家庭更不可能应对，所以就变成新的社会组织体系需要长期面对的问题。
非登记居民组织的填空作用
在理论上，并不是不存在由人民团体、登记社团去承担或分担上述边缘性事务的可能，但是，旧社团在国家建构基层社会的过程中已经全面退出居民区，登记社团也根据国家要求不再开展居民区活动（毛丹，2018），各人民团体的基层组织则是按照国家要求主要服务特定对象，比如，工青妇的基层组织主要分别解决工人、青年、妇女群体的特殊利益或专项事务，团结界别群众响应党和政府号召，反映群众意见，传达和贯彻上级指示，在可能的条件下帮助解决群众的一些福利问题，所以也难以囊括处理上述边缘性事务（毛丹，2019b：118）。在这种情况下，中央政府越来越意识到，一个接受党的领导、配合国家建设的社会仍然有一些事务和问题需要群众通过社会互助的方式自行解决。所以，政府陆续提出，“关于人民文化生活问题，国家只能集中地举办少数的示范性的文艺和体育事业，并且引导他们走向自给”；在社会就业问题上应该“提倡由社会团体和群众自己想出各种办法，扩大就业范围”；在社会福利事业上也应该“发挥社会团体和广大群众的力量，提倡社会团体和群众之间的互助”，等等（中共中央党校党史教研室，1980：608-610）。各地党政部门转而重视在居民区发动群众互助活动。1952年，上海市江宁区崇安里居民委员会率先将“组织居民力量进行互助，用免息贷金方法解决部分困难户”作为43项工作任务之一。同年，在杭州市人民政府关于居民委员会试行组织办法中，明确提出在群众自觉自愿的基础上提倡社会互助（毛丹，2019b：50、56）。东北地区一些城市的街道居委会暂行方案将“发动居民团结互助，根据需要与可能，举办街道范围的福利、公益及文化卫生事业”作为基本任务之一（毛丹，2019b：65）。到了1956年，《内务部民政司要求做好城市居民工作》已经明确要求居委会组织居民共同解决群众本身的福利要求，要发动群众，用自己的力量解决可能解决的问题（毛丹，2019c：70、74）。
解决这些问题显然还是需要有组织的力量。然而，建国初期，城市的居民异质性已经比较显著，相互熟悉度不高，邻里之间往来偏少，居民对于居民区公共福利事务并不天然具备强烈的共同意识和一致认知，很难自发形成正规的互助组织或团体，国家政策也没有允许群众在居委会之外再成立其他正式的自治组织。在这种情况下，一些地方由行政部门或居委会等出面，延用发动群众的工作模式，指导居民建立各种非登记的活动组织，大多数采取业余组织或小组的形式开展居民友善互助的活动。比如，“在社会救济、组织生产方面，发动群众自觉地帮助贫困市民，可以在行政机关的指导下组织生产自救；在有关水电供应方面，在没有水电设备的居住地区，可以组织居民集体安装水表电表，或是反映给有关部门安装，或是采用其他办法，共同解决吃水、照明问题；在文教卫生事业方面，组织居民业余剧团，以及组织读报组、广播收听组、办理识字班、编写黑板报、举办小型文娱活动等”（毛丹，2019c：63、74）。地方政府互相学习这方面的经验，由居民区内的各种互助小组、业余团体处理大量群众事务的办法被迅速普及。这批非登记组织主要包括以下几类：（1）日常生活福利互助组织。例如，广州市北区大唐街第六居民委员会第五居民小组成立的家属互助组，主要帮助工人家属解决生活困难，有工人家属生小孩时，互助组会给予照顾并帮助料理家务（毛丹，2019c：17）。（2）文化娱乐团体。例如，北京市第五区建立的居民宣传队由支援“抗美援朝”运动的积极分子组成，采用一些新的宣传方法，组织居民收听广播，举办小型的展览会，组织学习班、识字班、读报班，办黑板报等（毛丹，2019b：29-30）。杭州市的居民组织了包括乐队、腰鼓队、剧团、歌咏队在内的俱乐部或居民业务剧团，以求在文化娱乐方面做到自给自足（毛丹，2019b：12，2019c：63）。（3）协助治安保卫的群众组织。例如，杭州上城区柳翠井巷居民区率先组织治安保卫小组，将受管制的反革命分子的四周邻居组织为管制小组，负责监视（毛丹，2019b：68）。
这三类居民组织构成了群众在日常生产生活中自助填空式处理边缘性事务的力量和组织形态，而且普遍呈现四个特征：（1）组织性质不是正规登记的社会团体，而是基层政府和居委会所允许的群众互助性的业余组织；（2）不是纯粹自发产生的，而是在基层组织或基层政府的推动下出现的，都接受政府或基层组织的管理指导，政府有时会视需要派出干部训练其领导骨干；（3）单体的规模不大，活动经费主要靠居民自筹；（4）大致采取“大家事情大家办”的原则，特别是在法律不及和党政在政治上也不予过问的一些问题上，主要根据群众熟悉的无违公序良俗的社会惯例灵活开展活动，处理具体问题。所以，这些组织多少都发挥了某种延续一般社会规则并以此联系团结居民的作用。特别是1956年之后，群团组织之外的其他社团的数量和活动趋于缩小，非登记居民组织的活动反而比较活跃和持续，基层社会也因此延续了社区特有的一些日常烟火气。改革后涌现的几十万个社区社会组织在很大程度上延袭了上述组织的性质、方式与特征。
余论
1956年，当国家宣布基本完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造时，匹配中国社会主义制度的新社会组织体系型构工作也告一段落。这个新体系显著区别于西方的社会组织和传统的民间组织，实际上构成了独特的第三种社会组织体系——党领导下的社会组织。但是，就社会组织体系总是与国家类型相一致的现象而言，新中国的社会组织体系实际上又不那么特殊。
现代社会组织体系经常是国家处理公私领域关系的结果，即，有了稳定的家庭制度后，“私”在观念上一般不是以个人为绝对尺度，而是以家作为公私域的重要边界，家以内为私域，以外为公域（沟口雄三，2011；肖瑛，2017）。按照国家从私域汲取税赋并相应承担公共职能的一般共识，公域在理论上或许可以归国家处理，公域运行成本也由国家财政负担。实际上，国家往往根据管理成本、合法性、税赋汲取能力的强弱等因素及其变化，在公域管理范围与方式上做出计算和选择。任何国家都不会包办公域，而是需要留出社会力量（特别是社会组织）参与公共服务的结构性机会与空间。结构性机会与空间的大小跟国家类型及其处理公私域关系的能力和方式有关。如果按照现代国家处理公私域和干预社会的方式与结果，大致可以分为国家全覆盖型社会（由计划经济国家全面重组的社会）、国家宽覆盖型社会（国家大面积干预社会和经济事务）和国家窄覆盖型社会（国家有限组织治安和军事，极少介入社会事务并且基本不干预经济）三种基本类型（毛丹等，2021）。不同的社会组织体系类型与三种国家类型基本上是相对应的。例如，民间主导型社会组织体系一般对应国家窄覆盖型社会，社团与政府合作型社会组织体系一般对应国家宽覆盖型社会，国家主导型社会组织体系一般对应国家全覆盖型社会。民间主导型社会组织体系在传统社会较常见，例如，在清末民初之前，国家为了适应管理成本与能力而主要采用所谓简约国家形式以及政不下县的组织体系的管理模式（黄宗智，2008），县以下的基层社会以民间自理为主。民间社会主要以血缘和宗族为基本纽带，依靠宗法组织处理日常生活纠纷，提供服务帮助。国家与民间社会的联系较为松散，管或不管民间社会所处理的公共领域事务，都具有随机性。所以，民间组织表现出相应的一些显著特征：以宗法组织为主要形式，是以血缘和宗族为纽带的宗族精英团体；在君主官僚政治中，民间社会团体不具备正式政治地位，生存空间主要取决于国家对民间社会的随机态度；民间社会团体主要负责村域范围内的公共事务处理，功能较为单一；由于国家对于民间社会的弱关注、弱干预，不合作的民间组织也有非法存在的余地，等等。社团与政府合作型社会组织体系在西方发达国家比较常见，它大体上是发展起来的市民社会向国家分权的产物，偏重于依托法治处理公私域关系（也包括政府与社会组织的关系）构成国家。法律在规定国家干预社会的形式与内容的同时，也赋予了服务公共利益的社会组织以合法性。国家仍然具有干预社会的动力，这构成国家宽覆盖型社会的国家背景，但有比较明确的不直接进入的社会领域或事务，国家也不负担这个领域或事务的治理成本，而是由社会组织自行承担为主。所以，一方面，社会组织与社会的自主性与活跃度都较为显著，另一方面，这个类型的社会组织体系在处理覆盖面比较大的社会问题（如社会不平等）或严重社会问题（如社会分裂或社会危机）时，并不总是有效或高效的。从上述角度看，也许可以把新中国的社会重建视为从国家窄覆盖型社会向全覆盖型社会的转变，而社会组织体系型构则属于社会重建的基本构成部分，所以也就具有了前述显著特征。但是，这三类社会组织体系类型本身谈不上谁是常规，谁是特殊。
在1956年之后的半个多世纪，中国的社会组织体系发生了明显的阶段性变化，但也有延续甚至万变不离其宗的特征。综合来看，首先， 1956—1966年是新中国型构的社会组织体系的稳定运行时期，三类广义社会组织的数量、规模都有稳步增长，人民群众团体稳居核心地位，凭借高政治性和强组织化特性持续拓展。以服务人民政权为主的新社会精英保持意识形态取向、个体行动取向与国家意志一致，积极参与包括科学研究、文化娱乐、卫生等登记注册社会团体的建设。到了1965年，全国性社会团体从建国初期的44个增长至近100个，地方性社会团体数量也有6000个左右（民政部社会组织管理局，2021：46）。同期，随着居民区任务量多、工作要求高、管辖范围广而干部人数少的情况的不断加剧，通过居民区群众自治处理边缘性事务的逻辑也持续增强，非登记群众互助团体的类型和数量有所增加，新增处理的事务包括但不限于城市绿化、社会青少年教育、协助维护交通秩序、协助破案、动员投售各种废品、教育群众勤俭持家、存款储蓄等。在这个阶段，新社会组织体系作为国家全面管理社会的补充力量的定位和功能全面显现，同时也显现出在以单位、街居和人民公社等为主导形式的社会中，三类广义社会组织处于辅助配合的位置。
其次，不算“文革”十年的话，1978—2012年是中国社会组织体系边规范、边变化的时期，在改革开放的过程中，国家全覆盖社会逐渐转向国家宽覆盖社会，它所释放的巨大经济社会空间以及社会精英的类型、价值与行动趋于多元，这使得社会组织的体量出现爆发式增长，地方性社会团体在改革初期只有6000多个，到了20世纪90年代初的时候已经发展到近20万个（民政部社会组织管理局，2021：46），并开始在社会建设方面发挥了参与效应。这种增长超出了建国初期型构的社会组织体系的框架。国家为此再次采取约束规范措施，一方面，强调人民群众团体的主导作用，主张发掘人民群众团体的社会属性及功能，去管理指导相应的社会团体，实现对各种新增社会团体的整合，例如，以全国工商联及其基层组织为依托，在全国范围内推动、整合、发展商会体系，满足市场经济发展过程中民营主体的结社需求。1989年工商联合会体系启动，至2007年底就已经超过3万家（黄孟复，2008：36）。2008年6月，在2000个全国性社会团体中确定200个赋予行政编制或事业编制，由国家财政拔款，并正式确立中华全国总工会等22个大型群团组织由中央编制管理部门直接确定和管理。另一方面，在1988年和1989年先后通过《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》，对包括基金会在内的民间社团依法登记，并分别在1990年和1997年清理整顿民间社团，以保证民间社会团体政治上的可信度和可靠度，消除新增社会团体可能伴生的政治风险和社会风险。此后，民间社会团体开始转入“总量增长，增速放缓”的轨道。此外，从20世纪80年代起，一批国际基金会或国际NGO开始进入中国，对大量的城乡基层居民互助团体进行资助。国家在规范基金会管理的过程中，除了明确提出以社区居民自治组织为主干外，也开始规范对居民互助团体的管理，一方面主张培育社区生活服务类社会组织，发挥在基层社会中的服务、团结作用，另一方面主张推动居民互助团体向社区社会组织转变，上海、广东等地的民政部门对一些符合要求的社区服务类社会组织相继进行登记注册或备案登记。社区社会组织的具体增长数量难以统计，仅从一些典型城市看，增长数量极大。以杭州市为例，2011年底，全市已有社区社会组织8756家（其中注册登记209家，备案7403家），占全市社会组织总量的63%，每年平均增速达20%以上。
最后，2013—2023年是社会组织体系的再改革发展时期。国家根据新时代国家治理体系现代化和社会治理体系现代化的安排，在社会组织体系上着力做了以下三方面的推进。其一，保持群团组织的主导地位，要求激活群团组织作为党联系群众的桥梁纽带的作用，即，既要发掘群团组织的社会功能以适应国家治理与社会建设的需要，同时也绝不把群团组织混同于一般社团。2015年，中共中央召开首次群团工作会议，批评将群团组织“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”的倾向，明确强调保持群团组织的政治性、先进性和群众性（毛丹等，2017）。其二，在管理体制上由限制约束社会组织转向引导培育社会组织发展。2013年3月，《国务院机构改革与职能转变方案》明确规定，属于重点培育、优先发展的社会组织，包括行业商会、科技类、公益慈善类等与国家与社会治理需求高度契合的组织，可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。2015年，中共中央发布《关于加强社会组织党的建设工作的意见》，明确了要加强党对社会组织的领导，推进社会组织中党的组织和工作的有效覆盖，促进社会组织健康发展。国家对于社会组织的培育扶持力量也在持续增加，根据《中国慈善发展报告（2014）》的相关数据可知，仅2013年，全国政府购买社会组织服务的资金就达150多亿元，并有不断增长的趋势。这些政策的效应明显，社会组织的体量在这十年间加速增长，2021年底全国登记社会组织有901870个，是建国初期社会组织的2万倍，也是改革开放初期的150倍，总量更是比“十八大”前翻了一番。其三，加大社区社会组织培育度，要求它们在基层发挥其活力。作为主管部门，民政部也发布和制定了一系列文件和政策，力图从目标、制度、结构、内容与工作机制等方面指导各地发挥社区社会组织的作用。根据民政部统计测算，在这些政策的激励下，截至2022年底，各地社区社会组织数量已超过175万个。
综合来看，在以上三个阶段，中国社会组织体系发展始终呈现“变”中有“不变”的特征。就改变的地方而言，三类广义社会组织的数量和规模都有不同程度的增长，总体体量扩大。国家对不同类型社会组织的管理方式、发展目标等进行阶段适应性调整，并在保持党对整个社会组织体系的领导和影响，保持群团组织中心地位实现社会组织体系延续的前提下，不断扩充、调整登记社会组织以及社区社会组织在社会服务与社会团结方面的功能，以实现它们与国家政权建设任务的持续匹配度。在这三个阶段，建国初期社会组织体系型构时的三种力量及其配置也随之发生变化。在第一阶段，三种力量的构成、强弱配置基本延续了型构期的格局；在第二阶段，三种力量发生了重新配置，国家保持整理与统合社会的力量和逻辑，但社会精英发挥的作用以及居民在边缘性事务上自行填空处理的力量也有快速增长，并在一定程度上影响了国家整理与统合社会的具体方式；在第三阶段，三种力量重新配合，与前两个阶段中后两种力量较弱的情况相比，这一阶段因为受国家期待社会活力、居民活力的政策选择的激励，后两种力量增长较为明显。就不变的地方而言，中国社会组织体系长期保持着建国初期型构时的方式与基本特性，国家整理与统合社会、社会精英的更新与选择、居民在边缘性事务上自行填空处理，这三种力量始终存在，其中，国家的统合作用一直最直接和最明显，后两种力量始终起着重要的配合作用。社会组织体系相应地长期呈现一些特性，包括保持党对社会组织整体上的领导，整个社会组织体系和各个类别社会组织都依赖或接受行政调节，按照适配国家建设的紧密度分配不同类别组织的地位，并在总体上合成国家建设的社会力量。一方面，这一直十分有利于调动社会力量来围绕国家的建设目标，另一方面，因为从一开始就面临一些独特考验，特别是如何防止占核心地位的群团组织（特别是其机关）出现官僚化、行政化，以及社会功能弱化的倾向，如何防止一般社团的规模、种类与专业能力萎缩，如何激发非登记类群众小组织不限于处理居民区里的边边角角而成为社区建设的常规力量，等等，而新时代以来的社会组织体系改革正是要集中处理并解决这些问题。正是在这个意义上，本文把改革以来的社会组织发展视为建国初期所型构的社会组织体系的改革再生产。
责任编辑：学术人与实践者
文章来源：《社会》2023年第4期，注释从略。
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