编者荐语：
本文深刻探讨了基层政府在纵向政府治理体系下如何应对上级检查与政策执行波动的问题。通过深入分析春镇帮扶政策执行案例，文章揭示了“合作应对”的新模式，即基层政府与社会公众合作以取代传统的政府间“上下共谋”。研究突出了任务属性、控制权体系、政府执行波动和社会因素之间的复杂关系，为我们理解基层政府行为提供了有价值的见解。此外，作者强调了社会群体在“中央与地方关系”中的能动影响，将政府行为的分析从传统的国家与社会关系拓展至更广泛的背景。这一研究有助于深化对政府治理和基层政府行为的理解，对政策制定和执行提供了有益的启示。
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“合作应对”何以替代“上下共谋”——对春镇基层政策执行的过程追踪
摘要：
在以问责权为主导的纵向政府治理体系中，控制权的向上收束压缩了基层政府间“上下共谋”现象的产生空间。那么，基层政府又将如何应对上级检查，掩护政策过程中的执行波动？研究发现，因公共建设项目在基层广泛推行附带了经济利益和社会福利，部分基层政府选择与社会公众“合作应对”上级的政策验收。在春镇案例中，尽管“入户”帮扶政策被有限执行，但仍然出现了村民与基层政府“合作应对”的现象。本文揭示了“合作应对”的产生机制：(1)纵向政府间的控制权变化；(2)基层政府的执行波动和选择性执行；(3)基于财政资源再分配体系的干群利益共同体，同时提示了对社会群体的分析不应仅局限于“国家与社会关系”，而是需要进一步讨论其在“中央与地方关系”中的能动影响。
作者简介：
李立，华中师范大学中国农村研究院
文献来源：
《社会学评论》2023年第4期
本文作者（从左到右） 李立、吴春来、蔡瑜曾
作为纵向政策执行过程的最终环节，基层政府是中央与地方政府政策向社会落地的重要抓手。基层政府行为一直是当代中国政府组织研究的重要领域，一些基层政府为应对上级政府各类形式的政策指令，而采取“上有政策、下有对策”的行为，组织与政治社会学者对此有“拼凑应对”(Zhou et al.，2013)、选择性执行(O’Brien & Li，1999)、象征性执行(李瑞昌，2012)、执行波动(陈家建、张琼文，2015；黄冬娅，2020)、摇摆执法(何艳玲，2013)、政策悬置(陈那波、李伟，2020)等生动概括。以上关于基层政府政策执行波动的图景描述，大多在“上下共谋”行为的理论框架下进行阐释。所谓“上下共谋”，意即基层政府与中层政府(或称为“直接上级政府”)相互配合，采取各种策略应对来自上级政府检查监督的非正式行为(周雪光，2008)。
在委托－监督－代理三方组织结构之中，纵向政府间信息不对称形成的高监督成本，迫使上级政府通过中层政府将指标任务层层发包至基层政府。上级政府将部分监督权委托中层政府行使并令其承担监督者的责任，由此建立起以指标责任为核心的逐级问责机制(周雪光、练宏，2011)。扮演向下检查和向上接受检查双重角色的中层政府为在激励制度中实现利益最大化，与基层政府形成了利益共同体，主动包庇基层的执行异化行为。然而，随着经济发展和社会治理环境发生变化，中国纵向的政府治理体系也随之转型，模糊性任务成为上级政府布置工作的重要形式。模糊性任务的布置过程呈现出不完全合同的特征：目标设定权逐级下放的同时检查验收权上收，使得以国家监督体系为主体的过程导向验收，取代了以直接上级政府为主体的结果导向验收(何艳玲、肖芸，2021)。由此，基层政府(代理者)政策执行的检查者不再是中层政府(监督者)，而是垂直向上级政府(委托者) 负责的第三方监督机关，大大压缩了政府层级间“共谋行为”的生产空间。
尽管纵向组织制度的部分特征已发生变化，并遏制了政府间的“共谋”，但促使政策执行目标置换出现的其他结构性因素依然存在，如科层控制、任务－资源矛盾与激励机制。因此，基层政府在政策执行中再分配行政资源的“选择性执行”仍然存在。在难以与中层政府共谋的情境下，基层政府将与哪个行动者合作以回应来自上级政府的检查验收和政策要求？作者访谈的一位镇政府农业农村工作办公室(后简称“镇农办”)负责人谈及了一种应对的“新模式”：
就帮扶工作而言，现在上级政府(省)抓得比以前严。一是现在省里检查不会只看市、县、镇上报的材料，而更关注实地走访考察的情况；二是省里现在检查不像往常会提前一周通知市、县、镇，而是考察前两天直接通知到县和镇，要去看哪个村。市里很想安排好，但管不上……在我们镇，美丽乡村建设是乡村振兴工作的重点，而乡村环境整治又是美丽乡村建设的重点……我们一般是动员村里出“卫生突击费”，镇里从帮扶专项中再贴一点，让村民分工打扫重点区域，每户派一位参加，参加一个上午或下午发100元劳务费和40元误工费。这些年来，省里检查团下来对我们镇工作都有表扬，即使检查领导随机问路边村民，村民也会为镇里说话。(访谈资料A20210619C)
在案例中，基层政府并未与中层政府联手，而是与属地村民合作应对上级政府的检查。从政策过程的角度看，社会态度是评判基层政策执行效果的重要标准，本不应被视作应对策略。然而，类似行为在案例乡镇广泛出现，且表现出以下特征：其一，上级政府的检查验收驱动了基层政府的被动应付，但其目的是掩盖对上级政策的选择性执行，而非对社会的日常治理；其二，政策配套资源没有完全落在目标专项上，而是转移至检查验收的对应项目上；其三，社会对基层政策执行态度转变并非基于目标政策执行效果 (“入户”帮扶专项)，而是基于另一项政策执行(“入村”乡村建设)带来的经济利益。与“共谋行为”类似，这些应对行为同样违背了上级政策任务目标，并通过非正式制度得以运作。本文用“合作应对”概括这一基层政府行为。
相对于“上下共谋”，“合作应对”将基层政府向上与中层政府的互动转为向下与属地民众的合作。虽然“合作应对”仍然是基层政府应对上级检查的行为对策，但是这一转变体现出基层政府政策执行过程中的适应性和灵活性，同时也反映了现今基层政府通过非正式制度将社会纳入政策执行过程的能力，相比“共谋行为”更具价值中性特征。甚至，此类行为扭转了春镇干群间的紧张关系，使曾经的“矛盾村”转变为“文明村”。这一组织现象引发了作者一系列追问：在春镇案例中，纵向政府间的控制权变化为基层政府政策执行带来了什么影响？基于这一变化，春镇政府为何会以“合作应对” 应付上级检查，又如何使得社会公众与其合作？进而论之，我们应该如何加深对被纳入政府政策过程中的社会群体，在新时代“中央与地方关系”中能动作用的认识？
长期以来，以“控制权”理论为代表的关于基层政府执行波动和共谋行为的研究，大多将讨论集中于纵向政府间的关系，较少关注基层政府与社会的互动机制(Zhou et al.，2012；Zeng，2020；Xiao & Zhu，2022; 周雪光、练宏， 2011；周飞舟，2012)。
新近研究观察到中国纵向政府治理中“控制权”体系的动态调适：上级政府以问责权为主导的新责任体系，压缩了基层政府与中层政府的“上下共谋”空间。在模糊性组织任务体系中，上级政府释放目标设定权，只发包任务框架给直接下级政府(何艳玲、肖芸，2021；彭勃、刘旭，2022)。由于缺少确定的执行目标，上级政府难以依照标准化绩效排名进行检查验收与激励；相对独立于政府结构的国家监督体系则为行使检查验收权提供了新路径，可实现对基层任务完成情况的常态化、全过程定性评估(吕德文，2022)。任务评估方式的变化导致了检查验收权的重新配置：纵向监督机制的引入使得执行层政府(承包方)直接向决策层政府(发包者)汇报，在向上收束检查验收权的同时弱化了中层政府的验收权力，解决了中层政府既受上级政府检查，又需督察下级政府的“双重角色问题”(欧阳静，2022；Tang et al.，2022；游海疆，2022)。 因此，这一制度变化限制了基层政府与中层政府间的 “共谋行为”。
然而，基层政策执行波动并未因为这一纵向政府结构变化而有效改善，学者多从科层控制、激励机制和任务-资源矛盾三个方面加以讨论。从科层控制的角度出发，以上更张并未改变经济社会任务逐级下压，并以上级考核为特征的“压力型体制”科层控制格局(荣敬本，1998；周雪光，2014)。上级政府依靠政治力量和高位驱动推动下级政府的政策执行或被动应付(贺东航、孔繁斌，2011)。因此在科层控制过程中，基层政府因无法完成目标而采用各种应付手段，导致实际执行效果不及预期(周雪光，2005，2011；王亚华，2013)。从激励机制的角度出发，学者们发现了两种主要激励因素，即因分税制改革而形成的财政激励与干部晋升锦标赛的政治激励(Lietal.，2019)。 财政激励论者从基层政府追逐本级的财政收益动机切入，强调基层政府通过选择性执行可获得更多财政资源倾斜的项目(杨善华、苏红，2002；周飞舟，2006；Walder，1995；何显明，2007)。政治激励论者则从基层政府官员的行为动机出发，认为基层政府官员为回应上级政府晋升考核制度的政治激励，选择性执行优先级更高的任务(Whiting，2001；周黎安，2007)。由于任务负担与行政资源存在矛盾，在管理任务不断膨胀的同时，基层治理的行政体系资源配置并不具备相应的灵活性以满足基层政策执行的需求(陈那波、李伟，2020)，这使得基层政府以“逆向软预算约束”向社会汲取资源(周雪光，2005；艾云，2011)。因此，在不具备充足的资源能力完成所有任务的情况下，基层政府将对政策进行选择、变通甚至悬置忽视。鉴于此，基层政府又将与哪一行动者合作以回应上级政策要求？
近年来，基层政府与公众在政策执行中所达成的默契乃至合作，引起学界广泛关注。西方社会学者的相关研究已提出了一个被普遍接受的观点：社会组织、社会团体和协会与政府互动，能够提升基层政策绩效及其社会满意度(Reily，2005；McFarland & Thomas，2006；Lee，2007)。从参与主动性角度出发，国内研究主要具有两个面向：其一，强调基层政府对社会的动员，即政府通过强制性政策指令或组织建构，将社会嵌入科层治理逻辑之中(狄金华，2010；王诗宗、杨帆，2019)。政府对社会的征召能力和社会自身的资本密度是影响该社会合作模式的因素(徐宗阳，2016)。其二，强调因为某种资源要素或政策制度变化，社会与基层政府关系从冲突转向合作，并主动参与到基层政策执行之中(张静，2020)。这一社会合作模式的主要驱动因素是资源要素为公众引致的经济利益，而非行政控制。然而，研究者并没有将公众在政策执行中的“合作”行为与基层政府回应上级政策要求的“应付”相关联，忽略了在现有行政体制下，基层政府在合作之中的组织环境和治理动机外的科层动机(Zhou et al.，2013)。
可见，当前研究已从三个视角观察到“纵向政府治理体系权力的动态调适”、“基层政府政策执行波动”与“基层政府与公众在政策执行中的合作”这三个纵向层次的组织现象。
然而，当前对基层政府行为形成机制的研究大多关注其中的一个侧面，并未将三个组织现象串联于一个政策过程中。特别是，在中国纵向政府治理体系中控制权变化、政府-社会合作广泛出现的当下，尚未有学者将控制权的变化动向作为自变量代入基层政府行为的研究之中。本文的研究策略是，从模糊性任务导致的纵向控制权动态调适与财政资源再分配体系变化入手，分析基层政府与中层政府“共谋行为”的影响及“合作应对”行为出现的可能；而后转向对基层政府注意力竞争和选择性执行的讨论，探究基层政府在财政资源再分配下的执行波动；最后挖掘社会公众与基层政府合作的原因。出于对三层组织现象复杂性的考量，本研究采用新制度主义组织学的分析路径，沿组织层级自上而下展开讨论，从宏观以降微观，解剖“合作应对”行为的制度环境和合法性基础(DiMaggio & Powell，1983)。本文的研究假设是：控制权在纵向政府间动态变化，特别是检查验收权和激励分配权从中层政府向上级移动，导致了政府间产生共谋的空间被压缩；为了应付上级政府新形态的检查验收，基层政府与在政策执行中获利的社会公众合作，形成了以春镇案例为代表的“合作应对”的新模式。
为突出现象间的因果机制和控制内生性，本文选择了公众获利较多，但处于基层政府政策优先级底层的基层帮扶政策作为考察对象，尝试通过案例分析，探析“有限资源为何形成有效合作”的子命题，以期增强理论解释力。下文采用过程追踪方法，对春镇的政策执行以及“合作应对”现象的形成进行过程性考察与反思，总结社会群体在“中央与地方关系”中的能动作用。
(一)案例选择和研究方法
本文选取浙江省春镇的结对帮扶政策执行过程作为案例展开研究。春镇辖区总面积87.1平方公里，远离市中心，核心经济指标均低于其所在区平均水平，居于末位；在2015年以前，春镇下辖的4个村还是远近知名的“矛盾村”。由此，春镇成为重点帮扶对象。而在两期(每期5年)结对帮扶政策的扶持下，该镇美丽乡村建设和环境综合整治效果突出，2020年、2021年先后被认定为省景区镇、省历史文化名镇和省小城镇环境综合整治样板镇。与此同时，春镇的干群关系明显好转，信访案例从2015年的239例降至2021年的31例，乡村志愿活动参与人数显著增加。
本文选取春镇作为分析对象，是因其政策执行工作具有典型性，且该案例能够有效控制组织结构、任务情境、政策资源等因素的影响，以探讨“合作应对”组织现象背后关键机制之间的因果关系。春镇政策执行案例有以下特点：其一，结对帮扶政策符合模糊性任务的特点，可以从中清晰观察纵向政府治理体系的动态调适对基层政府与中层政府“上下共谋”的影响。其二，结对帮扶政策的工作重点是削薄“入村”债务(村集体财政债务)、增收“入户”项目(农村居民可支配收入)，后者为其政策重点目标。据2017年市第二期帮扶工作启动时颁布的《实施意见》，项目的考核指标如下：至2021年，帮扶地区农村居民人均可支配收入增幅高于全市农村居民平均增幅，其中低收入农户家庭人均可支配收入年增长不低于10%。但基层政府在执行时却将帮扶政策和美丽乡村建设政策相捆绑，以旅游设施建设的名义，将帮扶政策专项资金广泛用于美丽乡村建设等“入村”政策。这一现象符合基层政府对不同项目进行优先级排序的特征，便于发现基层政府注意力竞争和选择性执行的组织逻辑。其三，基层政策执行后，即使“入户”帮扶项目有限落地，社会公众仍然选择转变态度，甚至与基层政府合作应付上级检查验收，该现象符合本文对“合作应对”的概念定义。鉴于此，这一任务执行过程不仅展现了上级政府、中层政府、基层政府和社会公众不同的行为模式，而且呈现了在纵向政府控制权和其他基层政策执行条件不断变化的情况下，基层政府如何转向与公众合作，公众又为何愿意与政府合作。
本文采用过程追踪法(process tracing)剖析春镇的政策执行全过程。过程追踪法是个案研究设计中探究因果机制的重要方法，可识别自变量(X)在特定情境中导出因变量(Y)的过程。在实证研究中，过程追踪法可还原特定研究场域中各主体间的动态互动过程，探究不同要素在因果机制传导中的作用。与其他方法相比，过程追踪法集中于单个案例的研究，并强调案例不同发展阶段变量间的互动。本文意在使用过程追踪法还原春镇政策执行中行动者间的互动全过程，并通过划分特定的时空场域范围以降低机制诠释的难度。过程追踪法通常分为理论验证(theory-testing)、理论构建(theory-building)、案例阐释(explaining-outcome)三类(Beach & Pederson，2019)。当下对“合作应对”行为的研究并没有完整的理论框架，本文试图运用理论构建方法阐释乡镇政策执行过程中上级政府、中层政府、基层政府与社会公众四个行动者的互动关系，为基层政策过程理论体系完善提供新思路。因此，本文将按照层级维度自上而下地探讨四个行动者之间的互动关系，包括以下三个过程：纵向政府之间的控制权动态变化，基层政府政策执行波动和选择性执行，基层政府与社会公众间“合作应对”的形成。
本研究的实证资料来源于本文第一作者、第二作者在2021年5月至11月在春镇进行实地走访的田野笔记，以及全体作者于2022年对政府官员、属地公众不间断的对话访谈。虽然笔者未能亲历2016年至2020年省、市帮扶政策决策和部署的全过程，但田野调查补充的材料为还原该政策“目标设定-检查验收-激励分配”的主要过程提供了依据，其中包括：(1)政策文件：政府政策文件、地方财政预算支出、会议纪要、要报专报；(2)访谈记录：对地方官员的半结构式访谈以及与村民的交谈记录；(3)其他书面材料：新闻报道、政府官网的政务公开信息等。政策文件补充了田野过程中缺失的部分细节，有助于还原政策发包与任务制定环节中上下级政府间的互动；半结构式访谈是田野笔记的核心，为构建基层行动者在“政府-社会”维度的互动场域提供了更为生动翔实的记录；新闻报道与政府官网信息则补充了对检查验收过程的正式记录，对重要时间节点进行了补充。上述资料互为印证，增强了本研究的真实性、有效性。
对春镇的实地调研表明，在扶贫政策执行过程中，“合作应对”的生成机制明显呈现出自上而下逐层传递的链式传导过程，即因果链(chains of causation)，这与我们的研究假设相符。在社会理论中，这种链式因果关系属于 厚链(thick chain)，其显著特征是后续机制的触发取决于先前机制的触发，且附加机制都会降低结果出现的概率(Collins，1999：55-56)。由此看来， 制度行为的形成不仅需要制度化过程和资源积累，还需各个机制在规定的时序中形成因果力量，如此才能导致结果的形成(Gross，2018)。作者对春镇政策执行的过程追踪亦按照以上讨论的因果链排序依次展开，分别是：(1)第一阶段，考察控制权在纵向政府间的动态变化，探讨检查验收权和激励分配权上收、上级验收形式变化、资源再分配模式变化对春镇与中层政府“共谋行为”的影响；(2)第二阶段，分析春镇政府按照注意力分配的差序原则，优先完成需要通过上级政府实地验收的重点工程的“选择性执行”行为；(3)第三阶段，从春镇政府财政资源再分配的视角切入，观察社会公众与基层政府在上级检查验收过程中形成的利益共同体，剖析合作形成的基层因素。最后，综合三个阶段的组织现象和链式机制，总结“合作应对”的政策过程和形成机制。
(二)阶段一：纵向政府间控制权变化与“上下共谋”空间的压缩
当时，春镇面临的政策任务发包方、检查验收方和激励分配方均为作为直接上级政府的区县一级政府。虽然省、市也是帮扶政策的发包方，但上述主体不会直接参与基层政策执行的检查验收和激励分配。相对于市级政府的政策发包，区县一级政府对乡镇政府的任务指标要求更高，层层加码。此外，由于政府间监督成本高昂，检查验收权的行使范围和方式都受到了限制；任务完成后，各级政府还需要将属地政策执行成果逐级向上级汇报。因此，基层政府只能单元化、项目化地将考核结果以数目字的方式向上呈报。该验收形式代替了过程控制：区政府以当年年度任务指标的形式对乡镇政府和领导委以行政责任，并在年度考核时根据目标完成状况进行奖惩；基层政府只需完成既定目标即可。因此，中层政府不仅是春镇帮扶政策执行的监督者，还是实施激励的奖惩者，牢牢地将控制权锁定在了本级。
这一控制权下悬于县级的现象导致了两种政府间“上下共谋”行为的出现：第一，基层政府为了完成任务目标，将其他政策执行的资金转移到该项目上，上级部门(区农办和财政局)配合协调资金项目专户使用。第二，基层政府粉饰任务完成情况、进行政绩宣传，而上级以默许承认的方式使之通过检查验收。
近年来，浙江省在部署政策目标时不再使用确定性任务框架，而是以模糊性任务取而代之，帮扶政策即为其中典型案例。2016年后，浙江省不再为各市设定帮扶指标，只提供了一个促进低收入农户增收、削薄村集体债务增长的基本任务框架，具体任务则由各市自行拟定。而在市一级，市里确定以结对帮扶为导向的行动方案，跳过中层政府，直接定点帮扶春镇。对于基层政策而言，调整后的帮扶政策任务发包过程中，目标设定由省、市、县层层分解转化为由中层政府(县级)自主设置；检查验收由中层政府考核转向由上级政府(省、市)评估；激励分配则由中层政府(县级)和上级政府(省、市)共同实施。在模糊性任务的情境下，纵向政府体系之中的权力分配和运作方式也发生了改变，最明显的特点即为检查验收权和激励分配权上移，总体控制权向上级政府移动。如春镇专项工作人员谈道：
这(结对帮扶——作者注)和以前不同了，帮扶政策的上级单位不再是区政府，而是市政府。我们要面对的考核领导不再是县农办(扶贫 办)而是市领导和市直部门。另外，来自政府督查、纪委监委的检查也 变得更多了……人变了，考核的方式也变了，这些考核方式不仅仅是指标(不仅针对指标——作者注)，而且也很看重实地考察的情况。(访谈资料 B20210813F)
模糊性任务在春镇落地过程中，控制权的变化改变了任务执行过程中政府间的权力结构。在目标设定方面，中层政府和基层政府拥有了部分目标设定权，可自主内化模糊性任务的目标。春镇可根据实际情况向市级政府申请项目，市级政府则调配相应人力资金，配合乡镇以进一步回应省级政府的模糊性任务要求。在检查验收层面，与以往根据“硬指标”的量化评估不同，模糊性任务的检查验收注重对项目落实总体情况的定性化考察。姚东旻等(2021)的研究认为，“验收难度”是模糊性任务的任务属性之一：定性化考察大大提高了检查验收过程的组织成本。其往往要求上级政府通过驻地视察、垂直派驻的方式对基层政策执行进行验收。这一变化虽然带来了检查成本攀升的风险，但在转化任务属性的同时引发了纵向监督体制的总体性变革：监督工具的完善降低了验收难度和问责成本，为控制权上收提供了制度条件。在检查验收权向上级政府收束后，该权力的实施主体也从直接上级部门(区扶贫办)转变为独立于政府层级系统的督查机关、纪检监察机关和中心工作领导小组派出的检查组，弱化了中层政府的检查者角色。地方监察体系在政府中逐级派驻了垂直独立、向上负责的第三方监督机关，通过“上下联动”“片区协同”的方式向省、市报告帮扶政策执行情况。此举在保障监督人力、物力的同时，实现了跨层级检查验收行为的信息对称。激励分配则成为检查验收的副产品，通过上级政府验收且有示范性的成果，将为春镇政府和干部赢得更多政治资源。由此可见，纵向政府间的控制权向上移动，导致在帮扶政策执行中春镇和区政府之间的利益纽带断裂；且常态化定性考核方式使得纵向政府间非正式纽带“失灵”，压缩了“上下共谋”的空间。我们与春镇纪委书记的交谈也证实了这一变化：
任务目标变了，监督方式变了，奖惩机制也变了。乡镇在帮扶工作上的成果，县政府不仅管不上，也没有意愿管。在新的机制下，乡镇也不会去和纪检监察部门“合作”，也没有能力去和市里、省里的部门“讨价还价”，所以只能踏实做，把政策落地到位。(访谈资料E20220313Q)
区级政府从任务上传下达的环节中抽离，春镇只得另寻其他迎检“伙伴”。然而，第三方监督机关的独立性和更高级政府的科层距离却使春镇“望而却步”，共谋空间被直接压缩，基层政府在体制内的合作空间受到限制。在合作需求总体不变的情况下，基层政府转而开始将精力投放至体制之外，在“社会”维度拓展合作空间。
(三)阶段二：“入村”还是“入户”——基层执行波动和选择性执行
2017年该市颁布的《市精准帮扶工作的实施意见》明确说明，结对帮扶政策的任务将在“促进低收入农户家庭人均可支配收入增长”和“削薄村集体债务”两方面展开。这分别对应2015年中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和浙江省脱贫攻坚实施意见中“入户”和“入村”两个维度的帮扶。模糊性任务的传输体系为上级政府的治理目标和基层政府的灵活应对找到了双赢的机会。一方面，市牵头领导、扶贫办会同结对部门给春镇分解了任务框架，要求镇政府将目标进一步落实到具体项目，并点明了工作细节和落实方法；另一方面，春镇结合自身实际情况，将本地实际需求分解至不同项目，争取立项以获得资源、补足短板。这一设置使得上级政府的宏观目标和基层政府的地域性目标均能得到有效实现。
1.“入户”帮扶项目的搁置执行
具体而言，春镇实际需要执行的“入户”型与“入村”型帮扶项目主要有以下几类：其一，非粮化整治和现代农业扶助等“入户”项目。此类项目大多是由市级政府指定要求完成，带有指标化任务半强制性的特征。这一类任务为中央、省级政府的硬性要求，被认为与本地实际情况出入较大，也难“出成绩”。其二，旅游产业帮扶、村庄环境整治、公共设施建设等“入村”项目，即目标设定权由春镇自行掌握的模糊性任务。有趣的是，第一类任务大多具有执行优先级低、完成质量低、资金投入少等特征。春镇财政所工作人员举了“非粮化整治”的实例。
“非粮化整治”是越种越亏，成本我们就算一亩地的人工，现在种油菜要两个人工，人还找不到，年轻人都去打工，也确实没有人了。承包土地也需要我们镇政府花钱，补贴也要贴一些 。现在种油菜这个任务还是非常尴尬，不种任务就完不成，种了又要亏。(访谈资料 B20210920v)
模糊性任务中，目标设定与检查验收的关系相对于确定性任务更为分离，其执行成果考核并不以确定性目标为标准，而是通过定性和定量结合的方式综合分析研判。与“非粮化整治”相似，春镇其他“入户”项目的主要考核目标是“确保低收入农户家庭人均可支配收入的增长”和“农户生活质量水平的提升”。市级政府并不会对政策执行的具体内容做数目字的考核，而更侧重对非粮化整治覆盖的低收入农户收入和生活水平的定性评估。因此，在“入户”项目执行效果不佳的情况下，春镇转而从“入村”项目上寻找突破口。
2.“入村”帮扶项目与形象工程的上马
春镇政府认为，“入村”项目可以在完成村集体收入增长目标的同时兼顾农户增收。更重要的是，市级项目的投入成果将成为争夺省级重点项目的重要基础。春镇将帮扶项目申请的重点放在美丽乡村建设工作上，如市农办的工作人员所言：
这几年由春镇上报的项目申请，主题基本上都和美丽乡村建设有关。春镇在申报书中将本镇历史文化资源与乡村旅游发展、优美人居环境、集体产业振兴结合起来，既能加大招商引资及产业融村力度，又能提升村落农户收入水平，还能借此申报省级样板镇。对此，市里领导是很支持的。(访谈资料B202101009X)
虽然帮扶政策和美丽乡村建设的目标重叠，但村集体和农户增收的目标不可能一蹴而就。市财政拨款的帮扶项目资金有限，不足以支持春镇的全盘规划目标。基层政府对重点项目的落实成效往往成为项目能否继续落地、资金能否持续到位的重要因素。基于对发展资源的强烈需求，春镇在美丽乡村建设政策框架下开始“注意力竞争”(练宏，2016)，通过选择性地执行重点政策竞争省级重点项目，实现自下而上的软预算约束。首先，春镇积极与县级、市级政府沟通，挑选、扶植一些“底子好”的村庄以争取省级的“历史文化村”项目，希望借此获得更多来自上级政府的政策和资金支持。同时，春镇在丝村、蚕村开展古村落修复、环境治理、村庄历史挖掘等工作，而这些与扶贫“若即若离”的项目资金全部被归入以扶贫为名义的项目之中。基于此，春镇与市级政府在政策执行中选择抢眼的优质项目立项，并重点推进人居环境和公共设施相关项目落地，打造可吸引检查方注意力、展现地方政府实绩的“形象工程”。在上级政府和监督机关验收过程中，上述工程几乎覆盖实地考察的全线。在浙江省第五批历史文化村落三年建设工作验收中，春镇下辖的丝村荣获优秀等次，春镇也顺利获得了省级相关项目的安排倾斜等验收评价激励。表1罗列了2017—2021年春镇帮扶政策项目实际支出和“入村”“入户”以及美丽乡村建设有关项目支出比例。
模糊性任务的执行周期往往较长，且各类子项目不定期落地，需要明晰阶段发展规划。春镇以省、市两级政府检查验收权为行动导向，把帮扶项目资源、精力用在了“入村”建设的“刀刃”上，发挥能动性选择性地执行任务，并凭借政绩获得上级政府进一步的政策资源倾注。模糊性任务带来的控制权变化，并没有减轻基层政府所面临的任务-资源不协调压力，反而通过横向竞争“争立项”的方式扭曲了基层政府的任务情境。在这一逻辑下，春镇选择性执行优先级更高的美丽乡村建设项目，而将以帮扶项目为代表的“入户”项目置于优先级较低的位置，原本应该落在村民身上的项目资源被削减。近年来，春镇推动发展“以文旅带扶贫”。但事实上，这一政策意图自2020年开始就受到了不小的阻力，特别是在疫情影响下，春镇游客人数下降43%，旅游收入锐减、“入户”效果大打折扣。
由于基层政府往往面临多个委托方、多个任务源，故其倾向于建构一个包含其他类型政策的扶贫项目“政策包”以向上竞争资源，竞争获得的资源也需要在该“政策包”中调配使用。春镇政府的执行策略便是如此：在尽可能完成扶贫项目“政策包”中任务要求的同时，也尽可能将多余的资源放在能够在上级实地检查验收中得到关注的项目之上。例如在“文化礼堂”的建设上，与其他乡镇相比，春镇的选择便有所不同：其他乡镇选择财政兜底，保证每个行政村都建成达标的文化礼堂；而春镇则选择在支持每个行政村建设文化礼堂的同时，集中资源在全镇范围内再打造2个以进士科举文化为亮点的“样板精品”，进而体现当地“以文旅带扶贫”的扶贫政策执行效果。
(四)阶段三：基于财政资源再分配的合作应对生成
控制权体系变化及相应的财政资源体系“项目化”变革，共同形塑了春镇政府重点关注“入村”而非“入户”的政策执行波动行为。然而，在上级政府的常态化检查验收过程中，村民没有站在基层政府的对立面，反而与其合作迎检。作者在实地调研中发现，除了丝村等资源较为丰富的“强村”，春镇中缺乏产业基础、发展依靠帮扶的“弱村”广泛存在，如蚌村和湖村。至调研结束，上述村落尚未获得可持续的产业帮扶。但是即使在这种情况下，上述两村村民在上级政府实地走访、调查问询时却普遍表现出认可春镇政府的积极态度。甚至在帮扶政策实施的数年内，蚌村和湖村从远近闻名的“矛盾村”分别变成了省级和市级“文明村”。对基层政府在财政资源再分配中行为的分析，能够解释这一矛盾的现象。
1.基层政府的资源再分配策略
在“共谋”的形成过程中，寻租利益是各主体得以通过非正式手段进行合作的必要条件(周雪光，2008)。村民与政府合作的首要动机即为经济利益。春镇政府巧妙地将“入村”项目作为财政资源再分配的楔子，根据各村基层政策执行基础的不同进行差序分配，并借此参与到上级政府的排名验收之中，以此获得更多“自上而下”的政策项目倾斜。在本文的研究情境中，基于“定性考核-排名竞争-项目倾斜”形成的资源再分配体系，成为这类村镇发展的制度逻辑。
居于项目核心的、资源丰富度较高的“强村”所获得的项目资源最多。丝村是春镇美丽乡村创建等重点项目落地的村落，也是重要的“示范村”，该村的合作纽带生成也与景区建设过程密不可分。2021年，该村成为本省美丽乡村特色精品村、国家AAA级景区 。在全省第五批历史文化村落三年建设工作验收中位列全省第一，并在2021年11月成为浙江省“千万工程”现场会的参观考察点，同时也成为春镇向上级政府展示政绩的首选场域。由于 “文旅扶贫”开发以征地为主，土地资源引致的红利成为上述村落的利益来源。在具体实践中，“一户多宅”合法化的现象十分普遍，多处具有经济开发价值的闲置宅基地阻碍了村集体经营性收入的提升。依照规定，村民宅基地使用遵循“一户一宅”的原则。在文旅精品线路提升工程中，丝村实行“老宅换房”的做法，收回涉及景区开发的宅基地，以市区内的“新房”换取村民合作，并借此让村民入股，在后续经营之中获得分红。
在经济资源相对不足的“弱村”，春镇则借示范项目辐射的红利予以帮扶。春镇以资源强村带头成立“强村公司”，将村民流转出的公共资产统一经营、公司化运作集体经济，以期实现经济收益与社会效益的双丰收。其意在整合多村镇的优势资源，充分挖掘“弱村”剩余劳动力与过剩产能，着力增收。在落实解决村民收入的“硬问题”后，春镇还分别从社会抚养、治理参与等角度发力，通过提升民众获得感，解决干群间合作信任度低的“软问题”。首先，春镇在各村中推行针对老年群体、适龄儿童的“老年食堂”“四点半课堂”，解决了基层治理中最为重要的两项任务：老年福利与学龄教育。四五十岁的中年群体是信访的重点人群，基层政府为其解决社会抚养问题后，矛盾诉求自然也就少了。其次，春镇班子继续以其为提升村民获得感的切入口，制定了较为完整的一套志愿服务评价体系，每季度对各村工作进行评议。
基层政府的选择性执行必然导致帮扶政策配置的不均衡，因此春镇中仍存在干群关系尚未缓和的村庄，这是检查验收中较为活跃的不可控因素。基层政府行政手段的介入，使得这些村庄在“合作应对”之中成为被动配合的部分。 以湖村为例，调研期间湖村仍是春镇中发展资源较为欠缺且扶贫政绩相对较差的村庄。由于乡村建设中的耕地流转、拆迁赔偿、“扶贫不入户”等问题并未得到解决，湖村的问题尚未根除。针对湖村情况，春镇政府通过两种行政化方式保证基层政府与社会公众间“合作应对”的顺畅进行。其一，组织基层网格员负责对重点群体进行宣传、指导和督促。在上级检查组来访之前和当天，网格员会对自己负责的5~8户重点户进行走访和安抚，对重点人群重点关注。其二，乡镇干部“点对点”对接重点户，在迎检前主动上门接访，满足其需求。
2.基层政府－社会间利益共同体的形成
在成功搭建合作关系后，土地资源、强村公司、公共建设项目所带来的分红和便民措施，使得基层政府能够顺利通过社会参与、社会动员将“强村” 与改观后的“弱村”带进检查验收的过程中，甚至使之配合基层政府要求清理迎检现场、烘托迎检氛围，进行展演性的“合作应对”。受到行政影响的“弱村”则潜藏于基层共谋行为的“后台”，在基层政府主导下与位于“前台”的“示范村”相互呼应，协调联动以实现“合作应对”的展示效果。
村民与政府间的“合作应对”为合作主体双方均提供了相应的激励与报酬。但若将“合作应对”行为与政府－社会间“共谋”的假设结合，政策执行的有效性则呈现出反直觉的特征。作为“共谋”的前提条件，本研究中的“选择性执行”与其传统含义有较大区别：传统意义上的“选择性执行”指的是基层政府只能完成优先级最高的部分任务，对于无法完成的任务，基层政府倾向于与中层政府通过“瞒报”“谎报”等扭曲量化结果的方式向上隐瞒 (O’Brien＆ Li，1999)。而在本研究语境中，“选择性执行”指的是基层政府虽然能够完成大部分上级政府下达的政策任务，但依然按照注意力分配的差序原则，优先完成需要通过上级政府实地定性勘验的“形象工程”，即展演性地执行上级任务。在春镇，基层政府虽然相对有效地执行了政策，但在政策距离不同的点位，仍然出现了执行力度的分化：政策中心(政策距离短)的村落获得了更多的帮扶政策红利，政策边缘(政策距离长)的村落则仅能仰仗强村所辐射的资源，或是直接接受基层政府的行政影响。
(五)因果链条探析：“合作应对”何以实现？
对浙江省春镇帮扶政策执行过程的追踪表明，春镇基层政府与村民的 “合作应对”是特定情境过程中不同要素互动的结果，可由基于层级自上而下的链式因果关系解释。
首先，在模糊性任务的政策环境下，控制权的变化改变了任务执行过程中纵向政府间的权力结构。检查验收权和激励分配权从中层政府向上移动，上级政府代替中层政府，成为实施检查和给予奖惩的核心主体。而模糊性任务属性要求上级政府对基层政策执行采取常态化、全过程的定性方式考核。由此，原先存在于基层政府和直接上级政府之间的利益纽带断裂；同时，以往的政府间非正式行为难以应付常态化定性考核方式，“上下共谋”的生成空间被压缩。其次，由于目标设定权向基层下移，基层政府开始竞争上级政府的“注意力”，通过选择性执行优先级更高的项目展示政绩，以获得上级政府进一步的政策资源倾注，实现自下而上的软预算约束。在这一环节，基层政府因组织结构、考核机制和资源任务等因素的限制，将有限资源用于“入村”建设类等重点项目的建设上，以换取上级政府的财政资源倾斜。最后，基层政府基于对上级财政资源的进一步再分配，将社会公众纳入上级政府检查验收的场域之中，一道“合作应对”。
基于对春镇的追踪调研，本文将基层帮扶政策执行中的“合作应对”现象的核心逻辑提炼为：“纵向政府间控制权变化”“基层政府执行波动和选择性执行”与“财政资源再分配与干群利益共同体形成”。在“合作应对”出现
的过程中，春镇经历了“上级政府－中层政府－基层政府－社会公众”四个主体间的良性互动：上级政府掌握控制权的核心，负责检查验收和激励分配；中层政府享有目标设定权下移后与基层政府基于本地实际制定政策的权力；在资源约束下，部分基层政府“挑重点”地选择性执行政策，并集中资源以竞争上级政府的注意力，换取更多财政资源以巩固与村民的合作纽带；村民获得经济报酬、受益于公共设施建设后所带来的隐形治理效能，与基层政府开展可持续合作；对于政策未能覆盖的村庄，基层政府则通过行政影响的方式将其纳入“合作应对”的场域之中。
对浙江省春镇帮扶政策执行案例的全过程追踪表明，在模糊性任务框架下，获利于政策执行的社会公众与基层政府“合作应对”上级政府的检查验收取代了政府间“上下共谋”，成为基层政府应对上级检查的新模式。与以往研究在探讨基层政府执行波动时往往优先考虑科层控制和组织结构，并在官僚制度中寻找非正式互动对象不同，本研究将社会因素纳入对基层政策过程和基层政府行为的讨论，逐层拆解了“合作应对”现象生成的链式因果关系，具体而言有以下几点发现。
首先，本文关注到政府间控制权体系变化、非正式行为形成背后的任务属性。在模糊性任务的政策环境下，随着检查验收权和激励分配权从中层政府向上移动，上级政府对基层政策执行转而采取了常态化、全过程的定性考核，压缩了政府间“共谋行为”的产生空间。这一结果解答了本文题目中的前半个命题：“上下共谋”行为何以相对失灵？以往研究以确定性任务指标考核为研究背景，发现了围绕数目字指标的政府间“上下共谋”行为，如虚报、瞒报等(周雪光，2005)；然而，在模糊性任务模式下，上级政府的实地走访、现场考察等检查验收方式为基层政府展示绩效提供了一个展演场域(Ding，2020)，而在场的行动者，如基层政府和社会公众，均为重要的讨论对象。
其次，本文捕捉到任务属性变革后“控制权”体系的变化，以及随之产生的政府执行波动，这是“合作应对”替代“上下共谋”的基层动机。由于目标设定权向基层下移，基层政府的能动性和自主性获得提升，可在完成“规定动作”的同时将资源重点投放到可吸引上级“注意力”的项目上。在案例中，春镇选择了与美丽乡村建设政策密切相关，优先级也因此更高的“入村”项目；同时，应付或搁置了政策执行效果相对不佳的“入户”项目。这一观察可以对政府项目分配的“双重效应”进行解释：中层政府为应对考核任务，倾向于将好项目分配给注意力竞争中处于优势地位的基层政府(陈家建、巩阅瑄，2021)。在现实中，中层政府后续也为春镇提供了比以往更多的美丽乡村建设类项目资源，支持其在省级政策“注意力竞争”中获得优胜。为了确保在竞争之中获胜，基层政府必须将社会公众纳入“合作场域”，令后者在实地勘验过程中向考核组展现基层政府的政绩。
最后，着眼于执行波动的结果，本文验证了基层政府通过利益交换或行政影响将社会纳入检查验收过程的“合作应对”概念。这一发现回答了研究问题的后半部分：“合作应对”何以出现？换个角度看，本研究事实上探讨了社会群体在“中央与地方关系”中的能动影响。案例中实地走访、现场考察的检查验收方式将以往在数目字指标层面的考核带向了现实场域，上级政府(验收方)、基层政府(代理方)和社会公众(客户)组成的多元行动者在现实场域中的微观行动，则成为进一步解释这一现象的关键。本文认为，在超大单一制国家中，基层政府的行为逻辑是在上级政策指令和社会需求目标之间调适选择。当基层政府可在一定程度上满足社会需求，又不足以完全满足上级要求时，基层政府与社会将成为一个利益共同体，共同面对上级检查验收，是为“合作应对”形成的根源。
转载｜韩大成
审核｜安 琪
终审｜何升宇
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