论“邻里中心”模式对社区公共服务资源管理的启示

杨红伟 上海大学社会学院

摘要:在社区公共服务资源管理的实践中，苏州工业园区邻里中心模式具有较强的示范意义。该模式将社区服务与商业化运作结合起来，其典型特征是政府主导、公司化运营、集权式结构、整体性规划与参与式治理。通过对苏州邻里中心模式的考察，不仅能对社区公共服务资源管理这一议题本身提供借鉴，同时，对传统公共管理理论的一些观点也可以提供反思和启示。

关键词:邻里中心；社区公共服务；社区公共服务资源

改革开放以来，随着市场经济的日趋完善和城市化进程的不断加快，我国的社会治理方式发生了根本的变化，原有基于单位体制的国家管制模式逐渐向以社区为基本单位的社会治理模式转型。同时，社区治理形态本身也在不断发生着变化，传统的注重以政府权力为中心的自上而下的体制逐渐转向多元主体共存的自治模式，由过去着重物质基础设施建设转向发展与完善社区公共服务为主体内容的建设。在这一转变过程中，社区承接了政府在社会体制改革中分离出来的诸多任务，逐步发展成为政府实施社会管理和公共服务的基本载体。社区作为现代社会最基本的组成结构，是民生需求的汇集场所，体现着最真实的民生动态。因而，发展社区公共服务，完善社区治理机制对于维持良好稳定的社会秩序具有重要作用。由此，本文将以苏州工业园区为例，在考察其社区公共服务资源管理模式的基础上，对既有的社区治理理论进行反思，并对其中所涉及到的深层次问题予以探讨。

一、社区公共服务资源：概念与问题

在探讨本文设定的主题之前，应当首先对相关的概念予以澄清。在社区研究中，学界直接以公共服务资源为主题的研究尚不多见，但对更宽泛意义上的公共服务的研究却不断升温。新世纪以来，尤其是近五年来，关于社区公共服务的研究文献呈现出令人瞩目的增长，其涉及到的更细致的子课题也非常丰富。虽然既有文献对社区公共服务的概念各有侧重，甚或存有相互抵牾之处。但也显然存在一些可靠的共识，如就社区公共服务的提供主体而言，既可以是社会相关公共服务部门，也可以是社区自身，当然还可以包括非政府与非营利组织等；社区公共服务的内容除了上述几个主体提供的一些服务外，甚至还可以是由市场领域提供的特定服务；社区公共服务的根本目的，就是满足社区或社区居民的需要；社区公共服务的基本属性是社会公共服务，它不同于具有社会导向的个人服务和私人服务等。

基于以上的理解，本文将社区公共服务资源界定为：建立在一定社会关系基础上的、能够满足社区居民生产、生活和交往需求的各种人文与社会诸要素，主要包括有形的社会公共产品和无形的社会资本等物质和非物质资源。涵盖了政府行政服务、社会中介服务、教育培训、生活资料、文化与娱乐、交通基础设施、邮电通讯、电网、自来水与燃气供应、环境保护等公共事务的各个领域。

在现有的有关社区公共服务资源管理的文献中，无论在规范意义上还是实证意义上，都集中于以下两个主题：其一是讨论不同供给主体的优劣。目前普遍的观点认为政府不应成为公共服务资源的唯一供给主体，甚至不应成为主要提供者。这一方面是由于中国的改革是以计划经济转型为起点并贯穿始终，同时受到西方新公共管理治理理论的影响，因而许多文献主张政府向市场、社会组织放权。其二是政府内部自身的分权化：公共服务的责任向下转移，即由传统的自上而下的服务资源供给方式向社区化转移，以社区自身为本位来实现公共服务资源的供给。本文将以苏州工业园区的邻里中心模式为例，对以上观点予以检讨和反思。

二、案例介绍：苏州工业园区邻里中心模式

邻里中心模式最早引入新加坡的社区服务概念，是苏州工业园区实施的社区商业和便民服务资源的一种供给和管理模式。因此，邻里中心是在借鉴新加坡公共管理先进理念的基础上，结合园区商业开发，经过多年实践而形成的集商业、文化、体育、卫生和教育于一体的社区商业和服务中心，它妥善地解决了园区城市居民生活质量和城市环境中的若干实际问题。

邻里中心摈弃了沿街为市的粗放型商业形态的弊端，也不同于传统意义上的小区内的零散商铺，而是立足于“大社区、大组团”的先进理念进行功能定位和开发建设。根据社区物业的规模、类型和居住人口，配备相应的商业配套设施和社区生活服务功能，邻里中心作为集商业、文化、体育、卫生、教育等于一体的“居住区商业中心”，围绕12项居住配套功能，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”，为百姓提供“一站式”的服务。

邻里中心除了提供基本的生活商业服务资源外，还将其功能拓展到社区文化娱乐、零售餐饮、图书馆、健身体育、就业指导、老龄人活动中心、医疗保健等多种项目，其中“文化惠民”是邻里中心公司工作的一大亮点。如2010年起，邻里中心发展有限公司开始安排专项资金与苏州市图书馆联合设立苏州图书馆湖东、新城邻里中心分馆，与园区独墅湖图书馆设立了方洲、科技城邻里中心分馆，馆内丰富的图书、音像、报刊、盲文读物、少儿读物、电子读物等阅读品种，为社区居民提供了丰富的文化食粮。而方洲、新城、科技城3个“民众联络所”更是首次将政府服务功能进行了创新提升，配置了社区工作站、民众俱乐部、乐龄生活馆、少儿阳光吧、卫生服务站、邻里图书馆、邻里文体站等七大功能场所，一站式满足了社区各类群体的多元需求。至2014年，“民众联络所”将在全区所有邻里中心实现全覆盖。此外，价格限高、丰富服务项目、软硬件设施改造等行动也体现了邻里中心的“服务惠民”。

表1：邻里中心的功能设置

功能类型	具体内容
必备功能	银行、超市、邮政、餐饮店、洗衣房、美容美发店、药店、文化用品店、维修点、社区活动中心、菜市场、社区门诊
推荐功能	中介服务（就业、法律、保险、旅游、家教、家政、房产）、礼品鲜花店、彩扩店、音像制品店、家居饰品店；教育、就业培训等
附带功能	公共休闲、交往空间；露天电影播放、活动广场、全民体育锻炼实施区、跳蚤市场、普法教育、义诊、亲子活动、艺术节、美食节、节日联欢

经过近17年的探索与发展，邻里中心发展有限公司在借鉴新加坡公共管理先进理念的基础上，结合工业园区开发实践经验，形成了集餐饮、购物、休闲、娱乐等商业功能和文化、体育、卫生、教育等便民设施于一体的社区型购物中心。凭借专业和丰富的经验，邻里中心发展有限公司已成为国内领先的社区商业综合服务提供商，稳步走上中国社区商业创新发展的道路，邻里中心成为中国社区商业第一品牌，更重要的是，它已经融入了当地社区居民的生活之中。

三、“邻里中心模式”的特征分析

（一）政府主导

政府主导有两层含义：（1）政府是社区公共服务资源的主要提供者；（2）政府不是直接提供公共服务资源，而是通过邻里中心这一组织载体发挥主导作用。在社区公共服务资源管理的邻里中心模式中,邻里中心是社区公共服务资源的直接提供者和管理者。苏州工业园区邻里中心发展有限公司的投资人主要由两部分构成，最大的股东是苏州工业园区管理委员会，它是苏州市政府在工业园区的派出机构，履行工业园区的行政管理、经济与社会管理职能。工业园区管委会共占有邻里中心发展有限公司的70%的份额。在小股东中，苏州工业园区股份有限公司是较主要的组成部分，这是一个由中央、省、市十四家大型国有企业所共同组成的投资发展型公司，以基础设施、创业投资、金融服务等为主要业务内容。此外，园区本地的七个非国有公司也有所参与。所有的这些小股东共同占有30%的份额。因此，可以看出，园区政府对邻里中心具有绝对的控股权。同时，园区政府并不直接经营邻里中心，而是发挥主导作用，引进现代企业制度，以公司化的形式来具体运营。

（二）集中化结构

邻里中心模式所体现出来的集中化结构主要体现在两个方面：（1）从上级政府与基层政府和居委会等自治组织的关系来看，决策、运营权向上级政府集中；邻里中心模式符合服务社区化的精神，使社区居民能在本社区获得全面的服务资源，但这并不意味着应当由基层政府和社区居委会来承担公共服务资源的供给和管理。在翰林邻里中心我们发现，社区居委会的办公场所是位于邻里中心大楼二层的一个单位，从形式上来看，社区居委会与其他形形色色的服务提供商一样，都是租用邻里中心的地产，来履行自己的职能范围。（2）社区商业服务设施向邻里中心集中。邻里中心摒弃沿街为市的粗放型商业形态的弊端，也不同于传统意义上的小区内的零散商铺，而是立足于“大社区、大组团”进行功能定位和开发建设。从社区商业设施形式来看，传统的小区商业网点的配置是分散或沿街沿巷布置的，增加了消费者的时间成本和交通成本。沿街沿巷的社区商业形态普遍存在卫生、交通、商业形象和土地集约等问题。邻里中心的集中布局形式不仅集约利用土地资源、改善城市面貌，而且实现了一站式购物，节省了时间。

（三）市场化导向:服务与盈利并重

邻里中心以商业化的形式来提供社区公共服务资源，从机构设置而言，其盈利性特征非常明显，这是苏州工业园区邻里中心与新加坡邻里中心的一个不同点。在邻里中心的公司总部之下，设有资产运营公司、投资顾问公司和商业服务公司。邻里中心主要的盈利方式包括：（1）资产运营公司通过对已经建成的商业项目进行运营，主要负责邻里中心等社区商业系列品牌的运营管理、管理输出、研究发展、前期投资咨询、项目策划等，开展社区商业项目租赁代理、销售代理等业务。（2）投资顾问公司主要负责邻里中心等社区型购物中心项目的投资咨询、策划定位、建筑方案设计、招商服务以及运营管理等。邻里中心发展有限公司下属的邻瑞商业投资咨询顾问公司所设立的邻瑞设计研究院，是国内首支专注于社区型购物中心建筑设计的的团队。邻瑞设计致力于整合社区商业空间，以专业的设计理念赋予项目生命力，提供从商业策划、概念方案到施工图管理的全过程设计与咨询服务。独特的社区商业开发背景和社区商业全产业链服务模式为邻瑞投资提供了独特的市场竞争优势。高水准的专业技术团队，持续的创新能力，严谨的管理系统，高完成度的精细设计将为项目的成功提供有力的保障。（3）商业服务公司主要负责经营邻里中心的自营项目，如邻里生鲜超市、邻里假日酒店、食阁、公寓等项目。（4）邻里中心还通过品牌的输出来盈利，邻里中心自2000年成功商标注册以来，先后被评为江苏省著名商标、江苏省服务名牌，2006年被国家商务部评定为首批“全国社区商业示范”，邻瑞投资至今已为苏州、太仓、宿迁、泰州、盐城、广州等城市的近30个项目提供了完整的社区商业产品的设计、咨询、招商和运营管理服务。未来，邻瑞投资将定位于为社区商业提供更专业、更全面、更高品质的社区商业资产增值服务。

（四）引进现代企业制度

如上所述，园区政府对邻里中心发展有限公司拥有所有权，但邻里中心不是政府直接管理，而是引进现代企业制度，遵循市场化的原则来运行的。这主要体现在以下几个方面。（1）邻里中心的投资方关系上，不是以科层制的官僚控制模式来运转，而是以股东会、监事会、董事会等现代企业制度的形式来运转，园区政府不能以简单的行政命令的方式来决定邻里中心的日常运作；（2）在公司内部则以商业公司的构架来运作，公司实行总经理负责制，总经理之下设有副总经理和财务总监，共同领导公司的成本管理、财务管理、战略投资、市场营销、设计研发、人事行政、项目管理等九个主要的职能部门；（3）在邻里中心与社区服务提供者的关系上，邻里中心主要是提供服务空间，即出租营业场所，具体服务则由形形色色的市场主体或社会组织来进行。 

邻里中心项目与传统社区的 （五）规划先行、灵活设计

物业形态	面积	服务人口
邻瑞广场	10万平方米以上	10万人以上
融鼎广场	5-10万平方米	5-10万人
邻里中心	2.5万平方米	2-3万人
邻里汇	5000平方米以下	0.5万人

商业和服务资源的形成过程不同，后者往往呈现出渐进的自然发生、变迁、完善过程，而邻里中心项目则是通过一个整体性的规划，一次性的“制造”出来。由于苏州工业园区是全新的“人为”  制造出的全新城区，因而社区公共服务资源供给的各个方面是一开始就设计好的，而且往往是社区居住区尚未建成时，邻里中心的基础设施就已经完工。因而，邻里中心是一种通过精确统计、计算与设计的结果。同时，规划也遵循因地制宜、灵活安排的原则，使邻里中心的设计规模与将来社区所能达到的最大规模对于公共服务资源的需求相适应。表2中所列出的四种邻里中心物业形态分别覆盖了大小不同的几种社区规模。

四、邻里中心模式的启示

在当前的社区公共服务资源研究中，现有文献更多的是强调政府放权，一方面是上级政府向下级政府的放权，尤其是强调公共服务资源的社区化、本地化供给；另一方面是政府向社会的放权，强调社会组织的作用和多中心治理原则。这样的理论偏好自然有其现实和理论上的原因，从现实方面来看，中国的改革过程伴随着计划经济体制的逐步转型和市场经济体制的逐步确立与完善，是一个由政府管制向市场机制过渡的过程，其基本特征是政府的管制领域不断收缩和市场机制逐渐占据资源配置的主导地位；从理论方面来看，二十世纪末期以来，西方新公共管理理论对中国学界的影响不容忽视，该理论强调政府运作的效率，主张政府应具有企业家精神，“放权”、“多中心”等概念成为该理论的核心精神。但通过本文对苏州工业园区社区公共服务资源管理的邻里中心模式的分析，可以发现现实总是可以不断丰富理论自身，在邻里中心模式中，有两个重要的特点是值得现有理论重视的，即政府主导和服务资源的集权式供给。

下文将从两个方面来讨论邻里中心模式的启示，其一是政府发挥主导作用在社区公共服务资源供给中的有利因素，其二是政府发挥主导作用的方式。

（一）政府主导社区公共服务资源供给的优势

公共服务资源的供给问题在理论上属于公共产品理论的范畴。经济学和公共管理理论的研究已经证明，公共产品的最优配置既不可能在完全的计划经济体制中实现，也不可能在完全的市场经济体制中实现，有必要形成政府与市场双重供给的公共产品供给体制。通过邻里中心模式，我们可以发现政府在公共物品的供给中具有难以替代的优势。

1．政府主导公共服务资源的供给，可以有效解决私人部门因信息不完全而无法确定有效率的公共产品的供应量。在理论上，具有一定排他性的公共物品——如俱乐部产品——可以由私人部门提供，但在实践中，由于作为理性人的消费者倾向于“隐瞒”其对公共物品的真实偏好，从而导致价格机制失灵和资源配置低效，其供给不是过量就是不足。在邻里中心模式中，政府对公共物品的供给是与城市社区的整体性规划联系在一起的，而关于社区规模及公共物品规模的需求，政府则是最理解最充分的。

2．政府供给公共服务资源有助于节约决策环节的成本，即倘若公共物品由私人供给或自愿供给，则需要就公共物品的供给数量、质量以及成本分担等问题达成一致，考虑到公共物品的公共性及其范围之广，基于“一致同意”的原则形成决策将花费极其高昂的决策成本。相比之下，由政府主导公共物品的供给，通过一定的政治程序采用效率更高的决策机制，并以国家强制力保证决策的实施，可以在一定程度上节约决策成本，并相应地增进集体福利。

3．政府供给公共服务资源有助于节约生产环节的成本，即倘若将公共物品的供给交付私人部门完成，则出于公共物品的质量难以监测或授权者与被授权者信息不对称性等方面的原因，很难保证公共物品得到有效的供给。相比之下，由政府通过一体化的方式提供公共物品有助于节约监管成本，此外，考虑到政府提供公共物品原则上不以盈利为目的，因而倘若政府能够以与私人部门完全相同的方式供给公共物品，则政府所需花费的成本低于私人部门。

4．有利于发挥政府自身的组织优势。政府的组织特性决定了由政府供给公共物品具有独特的优势。譬如，斯蒂格利茨就认为，政府组织的普遍性和权力的强制性是其他任何组织形式都无法比拟的。这两大特性决定了政府在供给公共物品时具有以下优势：一是政府可以借助行政权力禁止宏观上不具有效率的活动，直接禁止或授权其他部门禁止负外部性较高的物品进入市场，而这是任何私人部门都无法做到的；二是借助行政处罚权有效地解决公共物品供给中的搭便车行为，而私人部门和私人合同所实行的处罚均难以取得与之相同的效果。

5．有利于增进公平。在邻里中心案例中，由于公共服务资源是由上级政府提供的，由一个统一的高层级中心统一安排，传统的街道、居委会并不介入社区商业与服务过程当中，这种垂直化的供给过程会客观上减少基层政府的寻租行为。在邻里中心案例中，服务资源的最终生产商能够通过公平的竞争程序来获得邻里中心的入驻权，从而有助于克服困扰基层社区的政商利益勾结问题。此外，考虑到公共服务资源是增进社会福祉不可或缺的要素，如果政府完全不介入公共物品的供给，可能导致某些共同的利益和需求无法得到满足。同时，由于在完全的市场机制下难以实现公共物品的公平分配，致使最需要获得公共物品的社会弱势群体完全无法获得或只能获得数量极少的公共物品，从而进一步加剧市场机制所导致的分配不公。

（二）政府主导公共服务资源供给的方式

如上所述，社区公共服务资源完全依靠市场机制无法实现公共资源配置的高效率，因而有必要引入政府为主导的机制。但这只是问题的一个方面，另一方面，采取政府直接管制公共资源的方式又因为信息不完全和“代理悖论”等方面的问题，不仅很难长期有效地实现公共资源的最优配置，反而有可能造成灾难性的后果。就此而言，有必要在政府与市场之外探寻公共资源管理的其他替代性方案。对于当今世界绝大多数发达国家来说，即使是在纯公共物品领域，政府的供给与管理也不等同于政府直接管制。通常情况下，政府的直接管制仅仅运用于盈利甚微甚至是无利可图、却极具民生价值的特定公共项目。

在邻里中心模式中，我们发现政府在主导公共服务资源供给的过程中采用了市场化的方式。政府作为主导者，并不意味着它要直接生产、供给公共服务，政府可以克服市场失灵带来的供给不足或分配不公问题，但在特定公共服务资源的生产中，政府往往有缺乏市场机制所具有的效率和质量。因此，政府的角色在于宏观的决策，如决定公共服务由谁生产、为谁生产、生产的数量和质量等。至于社区公共服务资源的生产和提供，完全可以通过以服务和盈利并重的市场化原则，构建一个以现代企业制度为载体的组织实体来履行经营服务、场地租赁、合同承包、特许经营等资源的产出形式。在政府的主导下，以市场机制为杠杆，通过多种方式调动公营事业部门、私营部门等市场主体参与社区公共投资项目，在竞争中完成社区公共服务的供给。同时，作为政府的代理人，像邻里中心这样的经营实体应主要发挥组织、服务和监管作用，通过公平公开竞争、定向委托、合同管理等市场化运作机制，将具备购买服务条件的项目交由市场主体或社会组织实施。在市场化运行过程中，政府要加强对项目实施全过程的管理和监督，切实降低成本，确保公共服务质量，提高社区居民的满意度。即使是对物业管理类等完全市场化的服务项目，因涉及社区居民的公共利益，政府也需对服务的价格和质量加以监管。

参考文献：

[1]任一.邻里中心：打造社区商业第一品牌[N].苏州日报，2012-6-15（B01）.

[2]相关论述参见杨满社.公共产品最优供给理论（下）[J].经济教育研究，1995，（2）：19-23.

[3]关于政府与市场在社区公共服务资源供给中的关系，参见夏志强，王建军.论社区公共服务的有效供给[J].社会科学研究，2012，（2）：44-47.