我国土地储备制度以1996年上海市土地发展中心的成立为标志，是城市土地有偿使用制度的重要组成。城市土地储备制度是指城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托机构组织进行土地开发，并根据城市土地出让年度计划有计划地将土地投入市场的管理手段。
该制度有效盘活了城市存量土地，完善了土地市场，实现土地资源的优化配置，令城市土地资本实现增值，给地方政府带来巨大的财政收入，是我国土地招拍挂制度实施的基本保障。然而，随着《物权法》的颁布和《国有土地上房屋征收补偿办法》的颁布，通过征收拆迁补偿实施非公共利益的土地收储已经存在制度上的制约。土地收储过程越来越呈现出政府与原土地使用权人双方旷日持久的博弈。
整个储备过程中，储备机构承担着管理土地、开发土地和土地价值增值的任务，储备行为兼有经济性和政府性的双重行为属性，土地储备博弈过程的核心问题就是政府与原土地使用者之间的利益分配问题。各地方政府在具体实施土地储备的过程中，为了推进土地收储工作的顺利进行，积极试点，推行了各种利益分配政策，可为本市提供经验借鉴。
二、我国城市土地收储利益分配实践试点
纵观各城市土地收储利益分配试点实践，分配方式可以分为三大类：基于土地原用途价格的分配方式、基于土地出让价格的分配方式和基于土地评估价格的分配方式。
1、基于土地原用途价格的分配方式
（1）现状补偿。收储方式下，原使用者分配的利益仅仅是对现状价值补偿。这种分配模式的依据主要是现行的土地拆迁补偿办法，国内大多数城市都采用这种模式。在该办法中，土地收购价格的内涵是将土地利用现状价格补偿给原土地使用权人。规划条件优化所带来的土地增值收益全部归属政府，原使用权人不分享。
（2）现状加成补偿。土地收购实践中，政府通常会在现状评估价补偿基础上，增加一部分补偿。此补偿有些地方有文件明确而规定，大部分城市所提高的补偿额度是通过谈判确定的。如广州市人民政府《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》之“公益征收，合理补偿”条款规定，当原址用地被公益征收时，原土地使用权人可获得同地段商业地价60%的收益或者原用途地价加上工业基准地价30-100%的补偿。而沈阳市则是针对以有偿方式收回，且登记为工业类用途的划拨土地，根据《沈阳市土地储备办法》第七条规定，规划为住宅或商业建设用地部分的土地使用权评估值高于工业类的，按照在工业土地使用权评估值基础上，加上不超过规划用途高出部分的40%予以补偿。
2、基于土地出让价格的分配方式
现状补偿方式原使用权人享受不到土地利用方式改变而产生的增值收益，土地收储难以顺利开展，因而一些城市试点采取基于土地出让价格的分配方式，让原土地使用者分享土地出让收益增值。
（1）出让价格固定比例分配。即原土地使用者与政府按照土地出让价格比例分配。广州、荆州、石家庄、济南、太原等城市推行出让总收益比例固定分成方式。广州旧厂房处置意见规定：“公开出让，收益支持”，即具备开发经营条件的原址用地，原土地使用权人可获得土地出让成交价的60%。荆州2003年7月1日市委、市政府《关于实施“工业兴市”战略的若干政策意见》规定“退城进区”企业原土地用途变为经营性土地的，招拍挂成交额的88%归企业所有，12%为政府收益；石家庄2009年10月《进一步加强土地储备工作的实施意见》中提出政府与原土地使用权人可采用出让土地总价款按照4∶6实行比例分成。
（2）出让价格分级比例分配。即在土地出让收益分级基础上按照不同比例分配。根据《莱芜市人民政府关于调整土地收回补偿标准的意见》，不同收储对象按照不同方式分级比例分配。
（3）出让增值收益按比例分配。即以土地出让增值收益按比例分配。《济南市国有土地收购储备办法》第十一条规定，政府是在出让土地总价款中扣除土地整理等相关费用后，再与原土地使用权人按照4∶6比例分成。《福州市土地储备实施暂行办法》第十四条规定，净增值部分收储双方按协议分成。《南通市政府关于加强市区主次干道两侧国有建设用地及建筑物改变使用功能管理的试行意见》规定，在原用途评估价补偿的基础上，被收储方由市财政按新用途出让价与原用途评估价差额的30%予以补偿。拆迁地上建（构）筑物及附着物不再另行补偿，有关职工安置及厂区内居住职工搬迁等问题也由企业自行解决。2006年1月17日施行的《浙江兰溪市土地收储实施办法》则根据不同企业上年度税收实际入库额，以出让净收益返还方式进行分配的依据。
（4）出让拍卖溢价按比例分配。即超出出让底价的溢价部分由收储企业与政府按比例分配。山东省泰安市《关于进一步加大土地收储力度完善土地出让金收入分配政策有关问题的通知》规定，对城市存量收储出让地块，超出底价的市场溢价部分，按40%比例返还给原用地单位。山东省乳山市《关于征用、收购土地储备的补偿及经营性用地招标拍卖挂牌净收益金分配的意见》则规定经营性用地招标拍卖挂牌净收益金分成：属于企业使用的国有划拨土地或出让土地，在城区范围内的按市政府、企业7:3的比例分成，其他区域的按市政府、企业6:4的比例分成。
3、基于评估价格的收益分配方式
（1）基准地价增值收益补偿。即依据城市基准地价确定补偿额。《福州市土地储备实施暂行办法》第十三条规定，非国有单位以划拨方式取得使用权的土地，按经营性用地基准地价和原用途地价的中间价收购，被收购土地的单位承担土地被收购后的一切善后处理费用，财政不再另行补偿；《宁波市城市土地储备办法》第十九条则规定土地收储补偿标准之一是按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定。石家庄市《进一步加强土地储备工作的实施意见》中除了上文提到的出让价格固定比例分成以外，还可按照所在区域居住用地基准地价予以补偿。台州市《关于完善土地收购储备工作的意见（试行）》规定工矿仓储用地可按所在区片现行工业用地基准地价与现行住宅用地基准地价平均值的150%补偿。
（2）评估价增值收益补偿。即基于地块规划用途的市场评估地价进行增值收益比例分享。2010年4月2日起实施的《昆明市土地储备管理办法》第二十三条规定，收购工业和非经营性用地规划为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，依据该项目土地原用途评估价和规划用途评估价的算术平均值进行补偿。《南宁市土地储备管理办法》第十七条对将不同取得方式和是否改变土地用途的收储土地进行区分。
而第十八条则规定国有土地使用权收购可根据单个项目固定资产投资额按以下标准进行评估补偿，并不再对地上建（构）筑物另行补偿。
4.试点政策特点与问题
通过各城市政策的分析，土地收储利益分配总体上呈现两大特点：（1）各城市尝试了实施收储的各种激励措施；（2）原土地使用权人参与增值利益分享已成趋势。同时也显示出两大问题：（1）利益分配政策缺乏统一性和科学性；（2）土地收储利益分配机制顶层设计迫在眉睫。
三、土地收储增值收益构成及归属机理分析
（一）国内外学者主要观点
土地增值收益是各利益相关者实施土地收储的根本动因，利益分配方式则直接影响土地收储与土地盘活的效率。土地增值收益归属及分配也一直是学术界关注的研究方向。
原玉廷基于所有者、管理者和使用者的“三权分离”体制进行土地增值分配，认为绝对地租与级差地租分别归中央和地方人民政府，平均利润归属于实际使用者；何芳从地价构成角度，提出拆迁安置补偿费属于补偿性质，归原土地使用权人，市政配套按照谁投资谁收益原则归地方政府所有，出让金属中央和市、区、县等各级政府。还有一些学者基于土地增值类型分析利益归属。杜新波、孙习稳将土地增值分为地租增值和土地资本增值。地租增值部分归国家所有，土地资本增值遵循谁投资谁受益的原则；张俊将城市土地增值分为人工增值和自然增值。人工增值应归土地使用者所有，自然增值应该由地方政府代为社会收回；莫俊文研究了城市土地置换开发收益的构成，认为投资性增值应归投资者所有，用途性增值归地方政府所有，由客观因素导致的自然增值应归国家所有。李文斌是少有几位直接研究土地收储分配模式的学者。他整理归纳出七种不同收益分配模式，并通过市场效率分析方法，得出以土地开发净收益进行土地收储分成是最有效率的结论。
纵观已有文献，土地增值收益及分配研究存在以下问题：（1）学者观点极不统一。仅土地投资性增值归属投资者为共同观点。这从一个侧面客观反映了土地增值收益分配理论亟待深入研究；（2）现有增值利益分类无法作为利益分配深化研究的基础；（3）现有的利益分配研究多是理论上定性分析，缺乏运用定量方法进行利益分配的研究，更缺乏从土地收储视角，运用数量模型对土地收储增值收益分配进行的定量研究。
（二）土地收储增值收益的构成及归属机理
为了进行收益分配归属的深入分析，本研究将土地收储增值分为土地整体增值、招拍挂溢价与土地个体增值三种类型。
（1）土地整体增值，是指因城市人口增长、社会经济发展、政策变化、土地供求变化、城市建设发展等系统性变化引起的土地整体性增值。本文认为土地整体增值为系统性增值，不取决于土地投资人、使用权人和所有权人的个体主观努力，应该归由被收储方即原土地使用权人拥有。依据我国物权法对土地产权结构的设计，通过划拨或出让方式让予的国有建设用地使用权为用益物权，即在法律规定的年期内，土地使用权人充分享有土地占用、使用、收益和处分的权利。国家已经让渡了法定使用年期内的土地产权，该年期内的土地增值收益亦应归属使用权人。使用权期满后，则可由土地所有权人收回土地，享有增值。
（2）招拍挂溢价，是指因招拍挂垄断供地方式而导致的土地成交价高于土地公开市场价（底价）而产生的土地增值。这一增值完全是依托土地招拍挂供地制度而存在的特有价值。政府利用公权力设计了垄断的土地一级市场，实施招拍挂供地，强制性将完全竞争市场下的“消费者剩余”转移为招拍挂溢价。因此，招拍挂溢价的本质是政府公权力干预结果，应优先归属政府，以体现“谁贡献谁受益”的分配原则，并由政府通过公共支出最终返还社会，被收储方不应享有。
（3）土地个体增值，是指因调整该地块用途、强度或对地块直接投入而导致的个别地块的非系统性增值。城市土地个体增值中的用途型增值和强度型增值实质是土地发展权的价值归属。对于土地发展权的归属，国际一般有三种观点：一是“涨价归私”的观点，即主张全部土地的自然增值归原土地所有者所有，美国是代表国家；二是“涨价归公”的观点，即主张土地自然增值基本归国家所有。最早提出的学者是英国的经济学家穆勒，他在1848年出版的《政治经济学理》中主张土地现有价值归土地所有者所有，而由于社会进步所增加的价值则以赋税的形式归国家所有；三是“涨价公私兼顾”的观点，即主张土地增值国家和土地所有者共同享有。法国在1975年颁布的《改革土地政策的法律》中，创立了“法定密度极限”制度和土地干预区制度，该制度规定建筑面积与占地面积之比，即容积率的上限，上限权利归国家所有，限度以内的可以由土地所有者处理。事实上，我国现有法律规定城市土地发展权价值完全属于国家所有。
用途优化调整本质是依据土地经济原理实现土地最高最佳用途使用，是城市土地利用过程中客观、动态优化结果。规划仅是实现经济需求的工具，仅是运用公权力将土地潜在价值客观表达出来。这种潜在价值的形成源于城市发展和用地结构动态变化，是客观存在的和本源的，是原产权土地贡献的。因此，土地用途调整产生的潜在价值主要归属原土地使用权人。另一方面，国家需要收取生态补偿金以弥补城市再开发生态负效应，需要收回城市设施投资的溢出效应，需要完成政府公共福祉支付，需要获取土地所有者权益。这些都是国家公权力价值的体现。
综上，本文认为我国土地增值应采取“公私兼顾”模式。“增值归私”着重私权的利益。而土地所有权者权益、国家公权力以及开发负效应补偿等公共利益得不到保障；“增值归公”着重公权的作用，采取征收拆迁补偿政策进行强制收储，严重侵犯私有财产权益，收储难度大，博弈时间长，土地盘活效率低。“公私兼顾”可以实现公权力和私权力的统一。各城市土地收储利益分配创新实践也充分表明，土地增值收益收储双方分享已成共识。
四、土地收储增值收益的分配思路
综上，本文提出土地增值分配思路：优先偿付公私基本利益，净增值收储双方比例分享（图1）。亦即土地储备出让收益应优先偿付征收与拆迁补偿费用，作为被收储方基本私有权益；优先偿付招拍挂溢价、土地所有权收益、生态补偿金以及其他国家规定的各类专项基金，作为国家基本公共权益。剩余净收益收储双方比例分享。
利益双方先确保基本利益，可明确权益边界，实现权责分明；对体现土地市场价格水平的净增值收益进行分享，则体现了风险共担市场化分配准则。这一分配机制，兼顾了公平和效率统一。避免了基于土地原用途价格分配对原使用权人产生的不能分享增值的不公平；避免了基于土地出让价格直接比例分配产生的收储双方权责模糊的不科学；避免了基于土地评估价格分配产生的与土地市场价格缺失联系的不合理。
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