济南高新区市场综合监管体制改革的做法及成效

  　　济南市2013年12月组建济南高新区管委会市场监管局，该局运行一年多来，“三局一办”合一模式带来的改革红利已经凸显，一个覆盖市场准入以及生产、流通、消费全领域全过程的统一高效监管体系基本形成，为济南高新区“三次创业”和经济发展提供了动力和保障。
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　　一、改革前的情况和存在的问题
　　改革前，济南市工商局、质监局、食品药品监督管理局分别在高新区设立分局，承担各自职责范围内的市场监管职责。高新区管委会设有食品安全工作办公室，设在管委会办公室，承担同级食品安全委员会日常工作。当时的管理体制，存在三方面问题：一是管理体制条块分割。工商分局、质监分局是省垂直管理，食药分局是市政府部门的派出机构。食品安全工作办公室作为高新区管委会下设的机构，对上述机构进行协调难度较大。二是多头监管衔接不畅。市场监管职能散落在多个部门，难免会出现职能交叉或管理真空，导致职责边界不清、多头监管、相互推诿、协调配合难度大等诸多问题。三是一线执法力量不足。除工商分局下设1个基层监管所外，其他两个分局都没有在基层设立监管机构，虽然也都配备有相应的执法队伍，但反应速度较慢，接到投诉后往往因为程序原因而无法在第一时间赶赴事发现场，办事效率难以提高。特别是对食品药品、特种设备等涉及民生安全的高风险领域，监管力量难以全面覆盖。
　　二、改革做法
　　（一）调整管理体制，优化配置机构编制。一是整合工商、质监、食药分局及食品安全委员会办公室，综合设置济南高新区管委会市场监管局，为高新区管委会内设机构，负责区域内食品药品、工商、质监日常监管和行政执法职责，承担高新区管委会食品安全委员会办公室日常工作。二是在高新区代管的3个街道办事处分别设立市场监管所，为市场监管局派出机构，承担本区域食品药品监管和行政执法工作。每个市场监管所核定行政编制10名，加强基层监管力量。三是整合个体私营企业协会办公室、技术监督站、食品药品稽查大队等机构，组建市场监管执法大队，为高新区管委会所属财政拨款事业单位，受管委会委托，承担辖区内食品药品、工商、质监综合执法工作。
　　（二）迅速实现融合，形成综合监管合力。一是班子带头融合。采取交叉分管方式，原工商口的副局长分管质监业务，质监口的副局长分管食药业务，食药口的副局长分管工商业务，使领导班子首先实现融合。二是人员双向融合。在全系统范围内实行“双向选择”，让各个业务口与工作人员互相选择，选不上的待岗再培训，如此一来，原有的小圈子被打破打散，实现了业务大融合。三是机关文化融合。按照新的职能定位和工作需要，所有工作人员统一着新制服，标志主要由帽徽、肩章、臂章、领花、胸章组成，包含四部门原有的突出特征，其中帽徽由国徽、红盾、剑兰叶以及标有JHDZ济南高新技术开发区英文缩写、济南高新市场监管字样组成。通过统一换装，既增强了归属感和向心力，也便于社会各界的识别与监督。
　　（三）优化运行机制，提升监管服务效能。一是实行“一窗式”受理。深入推进工商登记制度改革，推行公司注册资本认缴制、一址多照、一照多址、改革企业年检为年报等制度。将企业登记、食品药品许可、组织机构代码证办理窗口进行整合，将原来在三个局四个窗口办理的证照，改为一个窗口受理即可办理所有申请。在此基础上，启动商事登记联合审批改革，探索推行营业执照、组织机构代码证、税务登记证和公章刻制“一表申请、一窗通办、部门联审、三证合一、档案共享”注册登记新模式。二是探索“扁平化”模式。按照“区域责任、保障重点、下移重心”原则，在基层一线设立六个责任片区。日常监管工作中除专业性强、风险性高及跨区域、跨领域的重大案件由市场监管执法大队负责外，其余监管事项全部由市场监管所负责。三是建立“捆绑式”机制。市场监管执法大队负责统一组织、协调指挥执法办案工作，并对跨区域、跨领域以及专业性较强的重大案件开展执法监管。同时，将食品药品、工商、质监等领域的监管服务和案件办理工作有机结合，按照“监管执法相对分离，办案权限相对集中”的思路，建立了分权适当、主辅结合的“捆绑式”执法办案模式，即根据案件性质、违法主体、处罚种类及幅度等划分市场监管局、市场监管执法大队及市场监管所的办案权限，形成齐抓共管、上下协作的办案格局。同时，加强对关键部位权力运行的监督制约，对案件立案、调查、核审、执行实行“四个分离”制度，切实理顺执法介入机制。四是实行“对口式”办理。对园区“12345”、食品药品“12331”、工商“12315”、质监“12365”维权热线进行整合，建立由市场监管执法大队综合科、各业务室归口接收、分派、反馈，市场监管所直接受理以及各业务科室根据工作需要直接办理的消费维权工作机制，并建立完善了督查督办、案源举报、消费维权快速反应、消费维权约谈、查办案件回访、案件考评考核等六项机制，全力保障消费维权。
　　三、改革成效
　　此次改革，并不是简单的“三局一办”物理合并，而是完全打破原有部门格局，重新进行职能、机构、资源的优化组合，并以此为基础着力推进运行机制和管理方式创新，为提升监管服务效能提供了有效支撑。一是形成了市场监管合力。通过机构和职能整合，解决了原有“分段式”监管存在的职能分散、交叉、缺位、错位以及重复监管等问题，实现了对生产、流通、消费各环节的全领域、全时段管控。这在食品药品监管领域表现得尤为突出。过去，食品药品部门监管餐饮环节、工商部门监管流通环节、质监部门监管生产环节，“三局一办”合一后，生产、流通、消费各环节为市场监管局一家监管，实现了主体明确、责任明确。2014年以来，围绕人民群众关注的热点难点问题，共现场整治各环节经营者2268户次，取缔不达标小餐饮65家，办理简易程序案件56起、一般性程序案件29件，上报药品不良反应42例、医疗器械不良事件7例，保持了食品药品监管高压态势。查处各类违法案件40起，未发生行政复议、行政诉讼被撤销或败诉的案件。二是推动了审批提速增效。通过“一窗式”受理，将企业设立和变更办理时间由5个工作日缩短为3个工作日。2014年以来，共办理工商登记、食品药品、质量监督行政许可（确认）15354件，确权准确率100%。改革以来，辖区内新设立企业同比增长71.85%，呈现出市场主体快速增长、投资规模分布合理、主体结构不断优化的特点。三是提升了消费维权水平。通过改革，有效提升了消费维权的反应速度和处置效率，解决了以前消费者投诉无门、部门相互推诿等问题。2014年以来，共受理消费者投诉、举报440件，较2013年同期下降22%，所有投诉、举报案件办结率100%。
　　在济南高新区实行的市场综合监管体制改革，既提升了高新区市场监管服务的效能和水平，又为全市进一步深化改革探索了方向、积累了经验。在高新区改革探索基础上，济南市在这次政府机构改革中，统一将10个县（市）区的工商局和质监局进行整合，组建市场监督管理局，在实行市场综合监管的方向上又迈进了一大步。
　　关键词：市场监管 体制改革 济南高新区