加油站拆迁案
【裁判要旨】
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。……。”第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。……。”但被告区经信局并没有履行上述告知义务，其作出的《责令停业通知书》适用法律文件不当且程序违法。依法应予撤销。
【裁判文书】
原告济南市长清区丰*加油站（下称丰*加油站）不服被告济南市长清区经济和信息化局（下称区经信局）于2018年6月16日作出的《责令停业通知书》，于2018年7月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月17日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张大伟、被告区经信局的负责人闫新礼及委托代理人朱孝勇、房民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长清区经信局2018年6月16日作出《责令停业通知书》，载明：“根据中央环保督查组转办举报件，经查你单位至今未通过国土资源、规划建设等部门验收。根据国家商务部《成品油市场管理办法》第四十五条规定，现责令你单位立即停业，听后处理。”
原告诉称，原告系个体工商户，一直合法经营。被告于2018年6月16日依据《成品油市场管理办法》第四十五条的规定向原告作出《责令停业通知书》的行政处罚决定。原告认为，该处罚决定认定事实错误，没有法律依据，程序严重违法，且法律法规并没有授予其处罚的职权，应当撤销。理由如下：
一、被告作出该处罚决定属越权执法。《成品油市场管理办法》系由商务部制定的，内容规定：对于成品油零售的企业的许可和处罚都应由商务主管部门去实施。法律及行政法规并没有授予被告作出该行政处罚的职权。即便要查处，也应当由商务主管部门查处，被告并没有权力。
二、被告认为原告至今未通过国土资源、规划建设等部门验收属事实认定错误。原告的加油站经营手续合法，原告的加油站多年以来一直都经过政府各个部门行政管理，如期上缴税费。而且山东省经济与信息化委员会于2016年9月9日已经批准原告从事成品油零售业务，并向原告下发了《成品油零售经营批准证书》（鲁油零售证书第3701103014）。
三、被告依据《成品油市场管理办法》第四十五条对原告作出“责令停业”是错误的。《成品油市场管理办法》是商务部下发的部门规章，部门规章并没有权力设定“责令停业”这一行政处罚种类。因此，被告不能依据《成品油市场管理办法》第四十五条对原告作出责令停业的行政处罚。
四、被告作出的行政处罚程序严重违法。根据《行政处罚法》第三十一条、三十二条的规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩，但被告并没有履行告知义务，其行为严重剥夺了原告的合法权利。《行政处罚法》第四十二条的规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告并没有告知原告有此权利。因此被告下达《责令停业通知书》程序严重违法。
综上，请求法院判决撤销被告于2018年6月16日作出的《责令停业通知书》，维护原告的合法权益。
原告向本院提交了以下证据：1、《营业执照》；2、《成品油零售经营批准证书》；3、《责令停业通知书》。
被告长清区经信局辩称，一、被告具备职权依据，没有越权执法。根据济南市长清区人民政府办公室文件（济长政办发[2015]16号）关于印发长清区经信局主要职责内设机构和人员编制规定的通知明确规定：被告负责成品油监督管理，并且实施该行为的人员具备相应的执法资格。
二、原告涉案加油站属于违法建设。根据济南市长清区城市管理行政执法局2014年4月28日作出的《责令停止违法建设决定书》和济南市规划局直属第四分局关于长清区文昌街道办事处壳牌加油站规划落实情况，原告所建加油站属于违法建设，具有违法事实。
三、被告的行政行为具有法律依据。根据《成品油市场管理办法》第四十五条规定：行政机关可以撤销成品油经营许可，注销成品油经营批准行为。作为被告作出的较轻一级的责令停业通知，被告当然有权作出。
四、被告向原告送达责令停业通知书，是因涉案加油站列入济南市2018年第一批拆违拆临名单，被告作为监管部门，是履行通知职责，是程序性、中间性的行政处理通知。该行为不涉及终局性问题，对原告的权利义务没有实质影响，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，原告应在最后决定作出之后和最后决定一起提请法院审查。因此,应驳回原告起诉。
被告向本院提交以下证据、依据。证据：1、社会信用代码证书；张鹏、房玉莲行政执法证；济南市长清区人民政府办公室文件。证明被告行政主体资格及工作人员行政执法资格；2、济南市长清区城市管理行政执法局长城执停[2014]第039号《责令停止违法建设决定书》；3、济南市规划局直属第四分局作出的《关于长清区文昌街道办事处壳牌加油站规划落实情况》；4、山东省经济和信息化委员会文件（鲁经信消字[2011]574号）；5、济南市2018年第一批拆违拆临名单。2-5证明原告违法建设的事实。
法律文件依据：《成品油市场管理办法》第四十五条。
庭审时被告提交2018年9月3日长清区综合行政执法局出具的证明一份，证明原告经营的加油站系违法建筑，区政府组织有关部门对该违法建设进行了拆除。
经庭审质证合议庭评议，本院对被告提供的证据作如下确认：被告提交的长清区综合行政执法局的证明，因不是庭前提交，原告不予认可；对证据2-3、5，原告认为加油站是否为违法建筑与被告无关，即使是违法建筑也应由城市管理行政执法部门进行处罚；原告对证据4无异议，认为恰恰证明原告是经省经信委批准成立的合法企业。本院认可被告所提供证据的客观性，但其不能以此证明其被诉行为合法。
经审理查明，原告丰*加油站位于济南市长清区峰山路中川街路口北500米西，（有南北两个，南面为老站，北面为新建）。于2009年5月4日登记注册，经营者谯风玖。2011年10月18日山东省经济和信息化委员会“关于鄄城县中鲁加油站等39座加油站申请预核准的批复”中三、同意改扩建6座加油站4、济南市长清区丰*加油站，由于加油站设备及设施陈旧，地址（长清区城区峰山路中川街路口北500米西）（经度116.4436,纬度36.3350)改扩建，占地1222平方米，加油机4台；2016年9月9日取得成品油零售经营批准证书（鲁油零售证书第3701103014号）。2014年4月28日济南市长清区城市管理行政执法局给谯风玖下达责令停止违法建设决定书（长城执停[2014]第039号）。2017年9月1日济南市规划局直属第四分局出具“关于长清区文昌街道办事处壳牌加油站规划落实情况”，内容为，经落实，该加油站未在我局办理相关规划许可手续，且该加油站位于城市规划道路红线及绿化保护带内。2018年1月10日原告丰*加油站（北站）被列入济南市2018年第一批拆违拆临名单。2018年6月初接到中央环保督导组回头看案件后，区政府召开专门会议，对丰*加油站抓紧处理，当日被告与原告负责人沟通，次日即2018年6月16日下达《责令停业通知书》并送达原告。原告不服，诉至本院。2018年8月16日区政府组织相关部门对丰*加油站（北面新建）进行了拆除。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；……。”因此被告区经信局作出的《责令停业通知书》，属于法院行政诉讼的受案范围，具有可诉性。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。2007年1月1日起施行的《成品油市场管理办法》第四十五条规定，已取得省级以上商务主管部门颁发的成品油经营批准证书但尚不符合本办法第七条、第八条、第九条规定条件的企业，成品油批发和仓储企业应于本办法公布实施之日起18个月内、成品油零售企业应于6个月内进行整改；对于期满尚不符合条件的成品油经营企业，由行政许可机关撤销成品油经营许可，注销成品油经营批准证书。2015年修正后的《成品油市场管理办法》第四十五条规定与修正前的该条规定一致，但本案中被告却依据上述条款，对原告作出“责令停业通知书”，显属适用法律文件不当。
《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定，行政处罚种类：第（四）项责令停产停业。同时被告所作的《责令停业通知书》也是依据《成品油市场管理办法》中法律责任中的第四十五条，被告作出被诉的“责令停业通知书”后，其后也未作出最终处理，直至原告加油站被政府组织相关部门拆除。因此本案中被告所作《责令停业通知书》，在行为性质上应属行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。……。”第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。……。”但被告区经信局并没有履行上述告知义务，其作出的《责令停业通知书》适用法律文件不当且程序违法。依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告济南市长清区经济和信息化局于2018年6月16日作出的《责令停业通知书》。
案件受理费50元由被告济南市长清区经济和信息化局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
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